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借鉴西方经验 建立我国公共财政体系

 摘要: 建立公共财政体系是今后一个时期我国财政体制改革的主要目标。要借鉴西方经验, 从完善税收制度、改政府革预算、加强财政资金管理、调整财政支出结构等方面入手, 在我国建立起市场型公共财政体系。

关键词: 公共财政; 税收制度; 政府预算

  财政模式作为经济体制在财政方面的具体体现, 是经济体制改革对财政根本要求的一种反映和作用的结果。随着市场经济基本地位的确定, 要求我国的财政模式应体现出市场性, 才能适应、服务于并有利于经济市场化改革的需要。西方国家的公共财政是根植于市场经济体制下, 在政府财政活动中自然形成并不断发展和完善起来的。因而, 在税收制度、政府预算、财政管理、财政支出结构等诸多方面积累了成功的经验。市场经济的共性决定了其对我国建立公共财政体系具有借鉴和参考价值。

  一、不断完善和优化税收制度

在经济全球化规律的支配下, 世界税收一体化进程明显加快。各国的税收制度不断趋同化, 按照国际惯例来改革和完善税制已成为各国的共识。

(一) 改革和完善增值税制度

税收政策是国际协作的重要领域, 西方国家通常采用消费型和收入型增值税。1968 年联邦德国以增值税取代周转税。1973 年英国开征增值税, 之后历经多次改革已形成了较为完善的增值税制。20 世纪80 年代以来, 以美国为首的西方国家进行了效率优先、兼顾公平的大规模税制改革, 采用较为中性的增殖税制, 围绕课税水平、课税结构等方面的改革, 采取了“宽税基、低税率、紧优惠、严征管”等措施, 其增殖税的征收范围几乎涉及到一切商品和劳务。目前我国经济结构正处于战略性调整时期, 改革和完善增值税制度, 把生产型增值税转向收入型、消费型增值税, 有利于新技术、新设备的采用。要允许将购进固定资产中的所含税款一次性抵扣, 防止对固定资产重复征税, 把企业目前承受的相对较重的投资负担降下来, 提高企业更新改造和扩大投资的能力。优化增值税的征收范围, 把征税范围先扩大到交通运输、建筑业等与现代增值税征收范围联系密切的应税劳务上, 之后逐步取代营业税, 使增值税尽可能广泛地覆盖到劳务领域。以扩税基、低税率、少优惠、强征管为目标, 在提高征收管理水平的基础上, 适当降低目前的名义税率, 让出税负空间以后, 由消费税和企业所得税来补充。

(二) 完善所得税, 提高所得税在税收收入中所占比重所得税具有直接调节纳税人收入的特点, 在西方国家的税制结构中占主体地位。20 世纪80 年代美国奉行供给学派的税收政策, 降低了所得税的税率, 但个人收入的20% -30% 仍然要用于交纳个人所得税, 其所得税演变的过程, 是将税基放宽、税率提高、征收面扩大、税种增加的过程。澳大利亚是实行分税制的国家, 1998 年澳大利亚中央税收收入中, 直接税占74% , 其中个人所得税占整个联邦税收收入约60%。大多数西方国家的企业所得税制都是统一的, 个人所得税制均允许在总收入中扣除成本费用、生计费、个人免
税等项目。

   经济全球化进程对我国税源、税种设置和结构以及税收征管将产生极大的影响, 国际环境要求我国统一内外资企业所得税。为了与国际接轨, 要着重加强所得税建设, 建立综合和分类相结合的个人所得税制, 提高所得税在全部税收收入中的比重, 改变目前单纯以流转税为主体的税种结构, 形成所得税和流转税双重主体的税制体系。坚持对高收入者多课税, 对低收入者少课税或不课税的原则, 有效地缩小收入初次分配差距。对内、外资企业实行平等的国民待遇, 合并内、外资两种企业所得税, 改为法人所得税或公司所得税, 统—规定税前抵扣。打破现行按经济类型建立的税收优惠政策, 清理、规范现行的税收优惠政策, 减少具有专项审批、临时、特案、减免性质的税收优惠待遇。将普遍高于国际水平的企业所得税、个人所得税、增值税等主要税种加以调整, 降低其税率水平, 进一步完善所得税制。

(三) 开征社会保障税

  建立社会保障制度是市场经济健康运行的重要保证。社会保障税是根据受益原则征税的, 是由获得某种特定收入的纳税人缴纳的用于社会保障支出的税种。在全世界170 多个国家中, 至少有132 个国家实行社会保障税制度, 其中108个国家正式实行含有工资税、社会保险税、社会税、社会保障捐赠在内的社会保障税。西方国家的社会保障税是中央税收的主要税源, 例如, 德国为40% 左右, 超过了个人所得税,成为第一大税种。20 世纪80 年代中期, 英国的社会保险税与个人所得税的差距不断缩小, 社会保险税成为英国的第二大税, 仅国民保险费占财政收入的比重就达12. 4%。社会保障制度属于公共产品, 具有全国性、统一性、强制性特征, 起着调节居民收入分配、提供社会安全的公共职能。我国社会保障要在全国范围内实行统一制度、统一规定、统一标准、统一征收和统一管理。通过开征社会保障税, 设置养老保障税、失业保险税和医疗保障税, 形成统一的社会保障税体系。

  二、深化政府预算改革, 强化财政宏观调控能力

政府预算是公共财政的重要组成部分, 建立公共财政体系的关键是要对预算编制及政府预算执行的全过程实施一系列改革。把政府预算从经常性预算、建设性预算的二元结构改革为政府公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算的三元结构。政府预算制度1802 年起源于英国, 经过几百年的实践, 政府预算制度方臻完备。其政府预算不仅要经议会批准, 而且还通过公共会计、财政监督专员、财政监察总暑三个渠道来实施, 并对预算的全过程监督, 具有统一性、公开性、法律的权威性等特点。部门预算是不同的预算, 由不同的部门编制执行, 最后由财政部门纳入统一的政府预算体系。编制部门预算是西方国家财政资金管理的基本形式, 是财政公共化趋势不断增强的集中反映。

(一) 编制部门预算在内容、时间上分别实行综合预算、

   早编早预算, 提高预算编制的广度和精确性大多数西方国家的财政收入主要来源于各类税收, 同时有少量必要的规费与罚没收入及为偿还债务本金、利息和弥补财政赤字而发行的国债。无论是开征税收和设立有关的规费项目与标准, 还是发行国债, 都要按照一定的立法程序行事并纳入预算。西方国家编制政府预算一般需要12 个月左右的时间, 美国则长达18 个月, 政府预算草案必须经过立法机构的审议通过, 成为正式预算后才能执行。

   我国要建立综合财政预算, 把制度外、预算外收支纳入政府预算管理中, 归财政统一管理并编列部门财政性资金预算, 将部门预算确立为涵盖部门所有公共资源的完整预算,保证部门预算的完整性和财政管理的统一性; 从基层单位起编制涵盖预算内外资金的综合财政预算, 规范政府部门的行为, 发挥财政资金的整体效能。把预算草案的编制工作提前一个年度进行, 使政府预算严格遵循“先审批、后执行”的法定性原则。

(二) 全面采用零基预算法编制部门预算, 硬化其执行约束, 提高预算的科学性和严肃性零基预算法的理论形成于1952 年, 其实践起源于美国。

  1976 年卡特当选为美国总统, 联邦政府决定全面采用零基预算法编制预算。美国联邦政府曾多次因为国会没有批准联邦预算而部分关门, 体现了政府预算对政府活动的决定性与约束力。

  我国要按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急重新测算每一科目和款项的支出需求, 确定各部门、各单位及各项事业的实际支出, 保证政府预算编制的范围、结构和方法与政府职能的范围和方向相适应。健全预算审批程序, 要在充分了解信息、科学决策的基础上审批, 提高效率。

(三) 加强部门预算资金的管理

部门预算要在资金控制上实行集中统一管理, 提高资金统筹调度的主动性; 在运作程序上实行标准预算周期管理,提高预算运行的规范性。建立预算编制执行、监督相对分离、相互制约的预算运行机制, 把预算编制职能予以集中并与执行、监督相互分离, 规范财政管理秩序, 加强财政的法治化、科学化、规范化建设, 提高财政资金的使用效率。

三、加强财政规范化管理, 提高财政资金使用效率

(一) 建立规范的转移支付制度, 确保政府行政能力有必要的财力保证

  西方国家转移性支出在财政支出中所占的地位越来越重要。政府财政建立了大规模的转移支付制度, 为政府大规模干预经济提供了强有力的财力保证。美国的转移性支付在财政总支出中的比重, 从1960 年的24. 8% 上升到1976 年的45. 7%。转移支付制度有利于政府介入社会公平问题。

  我国应调整转移支付方式。从单一的纵向逐级转移方式, 向纵向全面覆盖式转移与横向转移并用方式转换。建立规范的政府间转移支付制度, 同时加快转移支付的立法进程, 要在《预算法》内容中, 增加有关转移支付的条款, 明确规定财政转移支付的政策目标、资金来源、核算标准、分配程序等, 并建立财政转移支付制度监督体系。

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