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借鉴国外经验治理我国税收流失

摘要:税收流失问题在世界各国普遍存在,治理税收流失已成为世界各国共同面临的一个难点问题。为了有效治理税收流失,世界各国都作了大量艰苦并卓有成效的探索实践。“他山之石,可以攻玉”。借鉴国外经验,从法制、制度、体制、征管、观念等方面提出了治理我国税收流失的途径和措施。

  关键词:税收流失;税制;税种结构;税收征管效率

  税收流失在世界各国普遍存在。在我国,据有关部门保守估计,国家每年税收流失至少在1000亿元以上。在国外,希腊、德国的有关专家估计本国每年仅偷、逃税导致的税收流失分别在400亿美元左右和500亿马克左右;日本仅娱乐业、医院以及各种宗教法人等部门以无发票现金交易方式逃避的税额就在10亿日元以上;1996年俄罗斯260万户企业中,照章纳税企业只有43.6万户,占16%,偷税企业高达5216.4万户,占84%,其中根本不纳税的企业有88万户,约占34%;即使是法制比较健全、征管水平较高、公民纳税意识较强的美国,依法纳税的纳税人比例也只有86%.据美国官方估计,目前该国联邦政府税收流失率约为14%;在发展中国家,偷逃税的现象是很普遍的,如印度、巴西等国的税收流失率高达50%.为了有效治理税收流失,世界各国都作了大量艰苦并卓有成效的探索和实践。

  一、国外治理税收流失的主要经验

  国外政府和税务部门采取的政策和措施具有积极的借鉴和参考价值。综合世界各国防治税收流失的基本做法,结合我国实际,我认为值得我国吸取借鉴的经验主要有以下六点:

  (一)完善的税收制度

  1.实现税制改革和税制简化,以减少税收流失。20世纪80年代,世界性的税制改革就以降低税率、简化税制、拓宽税基为取向。如美国在1986年的税制改革中取消了60多项抵免税或扣除,仅就取消投资抵免一项,5年间可增加税收1500亿美元。

  2.保持合理的税收负担水平,减轻逃避税倾向。一般而言,税收流失与经济系统中的税负总水平之间存在着相关关系。这意味着,要想控制税收流失,税率不宜过高,甚至应有一定幅度的降低。另外,为了缓解税率爬坡引发的税负增加,国外还实行了税收的自动指数化调整,或定期的税收豁免等级上调,以抵消通货膨胀的影响,这样就减弱了纳税人通过逃避税缓解实际收入下降的动机。

  (二)健全的法律保障和严厉的税收惩罚并重

  许多国家制定单独的税收基本法,将税收征管的基本内容以法律的形式固定下来,保证国家税收不受侵犯。如日本于1959年颁布《国税征收法》和《国税征收法施行令》两项法律、法规,构成了日本国税征收的基本法律制度。它赋予了国税局行政执法权、国税优先权、纳税义务扩张权、加强征收权以及拖欠税款处理权等一系列权利并附有严格的刑事处理规定。

  法律的健全要求严格的执法。通过严厉的税收惩罚措施促使公众形成高度自觉的纳税意识,也是防止税收流失的成功经验。税收惩罚措施一般包括经济惩罚和刑事惩罚两类。美国公司纳税人逾期申报,按应缴税额的5%-25%罚款,对拒绝税务人员审计的行为每次罚款500美元,对查处的偷税不但要收回所偷税款及利息,而且要处以75%的罚款,严重的要查封财产并判刑5年。这种严查重罚的做法,起到了杀一儆百的效果。

  (三)合理的机构设置

  各国在设置机构时十分注重效率和权责分明。大多数国家建立了中央和地方两套税务机构,它们有各自的职责权限,不存在领导与被领导的关系,而是业务联系,相互协调、相互配合。税务机构内部按税收征管功能设置征纳、检查、行政、计划研究等科系。不仅如此,许多国家如美国、俄罗斯、意大利、日本、新加坡等还拥有一支税务警察队伍,负责查明和制止税务违法行为,侦察税务违法个人或税务违法嫌疑人,并采取有利措施避免国家收入流失。

  (四)分工明细的制度设计

  避免税收流失的有效性依赖于分工明细的制度设计。从大部分税收流失治理有效的国家看都有专业的制度规范对可能发生税收流失的环节进行制约。具体有:

  1.规范的纳税申报制度。(1)实行纳税人的登记编码制度。多数国家建立了全国性的纳税人登记号码,运用计算机管理纳税人的信息资料。(2)运用不同的纳税申报表,增强纳税人依法纳税的意识。日本为鼓励纳税人诚实纳税,建立了蓝色申报制度。如实记账、正确计税的纳税人可以申请使用蓝色申报表,财务会计不够健全的一般纳税人则使用白色申报表。韩国对个人所得税实行绿色申报表制度。(3)纳税申报的同时附财务会计报表及其他有关纳税的详细资料。(4)实行双向申报制度。

  2.严密的发票管理制度。世界各国税务机关都对增值税专用发票实行统一、严密的管理。除一般对纳税人向最后消费者销货不要求开具专用发票外,其他购销活动则都必须开具,从而使各购销单位之间可运用专用发票的各联相互交叉核对,起到相互牵制、减少偷漏税的作用。韩国财政部利用电脑对增值税专用发票进行大规模的双向交叉核对,核对率占发票总额的40%,据此控制了增值税税源的85%.其他西方国家如英国、印尼等采取重点抽查核对的办法对纳税人偷漏税的企图也起到了一定的威慑作用。

  3.有效的源泉扣缴制度和预付暂缴制度。对于个人所得税,许多国家主要采用源泉扣缴制,如加拿大、比利时、意大利、以色列、荷兰、新西兰、挪威、南非、瑞典都在税法中明确规定,对工资、薪金实行源泉扣缴;对于公司所得税,许多国家一般采用以自行申报为基础的分期预付暂缴、年终结算申报的课征方法。如美国规定,所有公司都必须自行预估所得额及暂缴税额、按季分期缴纳税款。预估时,一般以上年度应纳税额为预估基础,否则,如果预估暂缴税款低于本年度应纳税额的80%,就对低估部分加征短估金。

  (五)广泛、充分的税收宣传和高素质、高操守的中介机构

  为了强化纳税人的纳税意识,使众多的纳税人和代扣代缴义务人积极、主动、准确地申报纳税,国外税务当局利用一切可以利用的工具和时机,大力组织广泛、深入、有效的全方位税法宣传工作,培养纳税人良好的纳税意识。由于纳税申报是一项专业技术性较强的工作,纳税人光有较强的纳税意识是不够的,还必须有一支高素质、高操守的中介机构队伍为其提供良好的服务。由于有一支专业知识精深,职业操守良好的中介服务队伍,大大方便了纳税人和税务机构的工作,避免了税收流失的产生。

  (六)信息化的税收征管

  当今许多国家设置了计算机控制中心,并在全国各地形成联网,与其他各部门进行信息交换,形成比较广泛和严密的税收监控网络。如美国从60年代起开始在税务系统中采用计算机技术,目前形成了由东海岸国家计算中心和按地区设立的10个服务中心组成的电子计算机系统,负责完成纳税申报表处理、年终所得税的汇算清缴、纳税资料的收集储存、税收审查稽核、票据判读鉴定、税收咨询服务等工作。这不仅可以提高税收征管效率,而且还可以强化监督管理机制,减少税务人员参与违法行为的机会,有效地防范和打击偷逃税行为。

  总之,各国防治税收流失的实践,为我国治理税收流失提供了经验借鉴。在我国现阶段,税收流失现象严重、手段多样、成因复杂,从而决定了对税收流失的治理应该是全方位的而不是局部的。

  二、治理我国税收流失的建议

  (一)以健全法制为根本,全面推进依法治理

  1.加强税收立法,健全税收法律体系。加强税收立法,健全税收法律体系是推进依法治税、治理税收流失的基础。基本思路是:建立以税收基本法为母法,税收实体法、税收程序法相配套的税收法律体系。(1)建立税收基本法。税收基本法是规范税收共性问题,统一、约束、指导、协调各单行税法,具有最高税收法律地位和税收法律效力的税法。税收基本法作为税收之“母法”可以规范税法中的共性问题,简化各单行税法,并明确界定税收职能机关(含税收行政管理机关和税收司法机关)的权利与义务,为税收执法、司法及其监督确立目标,提高执法、司法水平。(2)健全税收实体法。税收实体法是指规定税收法律关系主体的权利与义务的税收法律规范。在我国现行的各税收实体法中,除《外商投资企业和外国企业所得税法》、《个人所得税法》外,其余税收法规具有与法律同等的效力,但从实际情况来看,这种有税无法的状况在一定程度上降低了税收的强制性。故国家应尽快将一些可以预见长期适用的税种完成立法程序。(3)完善税收程序法。税收程序法是指规定税收法律关系主体权利与义务履行过程的执行程序的税收法律规范。《中华人民共和国税收征收管理法(修订案)》(简称新征管法)于2001年5月1日开始实施。新的征管法充分考虑了税收对经济发展与社会进步的影响,将促进经济发展和社会进步作为一个立法宗旨。但随着新形势的变化,税收法律关系主体权利与义务履行过程的执行程序还需要不断地加以完善。

  2.建立税务警察和法院(庭),健全税收法制保障体系。建立专门的税务警察机构是国外较为普遍的做法,以此加大侦查、制止和打击税收犯罪活动,强化税务执法刚性,维护税收秩序,并保护税务机关的财产和税务人员的生命安全。同时,成立税务审判机构,进一步提高税务司法水平,有效保证按照法律规定的程序,运用法律处理税务纠纷和审判税务犯罪案件的活动。

  3.坚持依法征税,严惩违法行为。依法征税是税务部门最基本的职能。为此:(1)税务机关应坚持依法行政、依率计征,该收的坚决收,不该收的坚决不收,绝不征收过头税。(2)坚持税法面前人人平等,坚决制止以言代法,以权代法,以补代罚,以罚代刑,杜绝人情税、关系税、协商办税和各种形式的包税;杜绝以缓代欠、以欠代免的现象。真正做到执法必严,违法必究。(3)各地区,各部门不得超越权限擅自制订、解释税收政策,不得越权减税免税和随意批准缓税。(4)认真开展税收执法检查,加强执法监察,提高执法人员的法制观念和执法刚性,切实整顿税收秩序。(5)集中力量查处一批大案要案,加大对税收犯罪行为的惩罚力度,使偷骗税等违法行为所付出的代价远远大于依法纳税的付出,决不姑息养奸。

  (二)以完善优化税制为基础,优化税种结构

  1994年税制改革进一步确立了我国现行以流转税和所得税并重的双主体税制结构,基本上适应了社会主义市场经济的要求,取得了初步的成效。但从宏观情况看,流转税和所得税这两个主体在结构上是严重失调的,流转税比重过高,目前已达到税收总收入的70%以上,而所得税所占比重则相对较低,仅有16%左右,其他财产税等辅助税种也未调整到相应位置。按照优化税制理论的要求,我国税种结构的优化,具体可从以下几个方面进行:

  1.合理调整流转税与所得税的比例。主体税种的选择是税制结构建设的关键所在。就我国目前社会发展和经济发展状况来看,我国仍应坚持流转税和所得税并重的双主体税制结构。在进一步完善、优化增值税制的同时,通过完善、优化所得税制、加强所得税的征管和稽查等措施,逐步实现所得税收入的增长速度高于流转税增长速度,通过增量的安排来提高所得税的比重,从而将我国税制建设成为真正意义上的双主体税制。

  2.完善和优化增值税。(1)扩大征管范围,拓宽税基。按增值税普遍征收的原则,目前征收营业税的所有劳务和无形资产及不动产应逐步纳入增值税的征税范围。(2)积极、稳妥地推进增值税的转型。由于增值税是我国的一个主体税种,因此在充分发挥其组织财政收入职能作用的同时,应更多地考虑其调节经济的职能作用。通过推进“生产型增值税”转为“消费型增值税”的改革,可以促进我国经济增长中的结构调整,强化税收调节经济的作用。(3)完善增值税税收优惠总政策,缩小其减免税范围。当前,我国的一些增值税的减免税政策造成抵扣链条在某些环节出现中断,导致后续企业税负升高,由此形成欠税难以入库。因此,应该进一步规范税收优惠政策,最大限度地缩小减免税范围,保持增值税抵扣链条的完整。(4)进一步规范专用发票的管理。将涉及扣除税额的有关凭证纳入专用发票的管理范围,即把已具有专用发票性质的运输发票、购进农产品的收购凭证、回收废旧物资的收购凭证在全国范围内统一起来,包括格式要求、印刷规定、填制使用、保管等等要像增值税专用发票一样统一起来,并纳入专用发票计算机交叉稽核的范围。

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