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高校教育财政补救研究

  [摘要]财政投入不足严重制约着高等教育的发展,本文从高校教育财政政策存在的问题分析,提出在财政拨款有限的情况下,如何将国家、社会、学校、企业、学生有机地结合起来,从完善教育财政体系着手,推进各项补救措施,从而缓解高校教育财政不足的问题。
  [关键词]教育财政;补救,措施

  1 现状
  
  高等教育被界定为准公共产品,政府供给和市场供给成为高等教育产品和服务的两种提供途径。随着高校的扩招,政府对高等教育的投入也不断增加,但是,我国总的教育支出在国民经济中所占的比重仍然和世界相对的合理水平有一定距离,资金短缺已成为发展的最大压力。目前农村的义务教育作为教育投资的重点,国家将很难分出更多的资金投入高校,高校应如何做好财政补救措施,多方面筹集资金,缓解高等教育发展中财政不足的问题,将值得我们关注和研究。
  
  2 我国高等教育财政政策存在的不足
  
  2.1 财政经费投入总体不足
  我国教育总经费严重不足,教育投入4%的目标仍未实现,穷国办大教育的实际投入与需求差距依然巨大。同时,国家在教育方面的支出逐步向初等教育倾斜。2009年的政府工作报告中明确提出:2009年,教育预计支出1980.62亿元,在具体的分配上,更倾向于义务教育阶段的教师与学生的费用。在我国高等教育经费仍主要依靠国家财政的投资体制下,国家总体教育经费投入的不足,必然极大地限制高等教育的投入,许多高等院校经费不足也是必然结果。
  2.2 经费投入地域差异明显,投入不均衡
  高等教育投资体制的“分级管理”改革将高等教育经费的拨款根据学校的行政隶属关系,分别由中央和地方分级负担。这一新的拨款体制有助于调动地方投资教育的积极性。但是,由于我国各地区经济发展不均衡,使各地区教育投资的总量和增量有着明显的差异,区域发展失衡。一方面,不发达地区对高等教育投入不足,限制了高等教育的发展;另一方面,毕业生毕业后流向发达地区就业,导致不发达地区投入无法回收,从而影响了不发达地区教育投资的积极性和投资能力。进而成为影响我国高等教育发展和公平的主要原因之-。
  国家财政缺乏必要的教育平衡机制,在我国中央与地方政府对教育的财政投资分担比例平均为37:63的不合理比例下,地区间教育发展失衡。特别是中西部地区,高校财政拨款的明显不足,使地区差异更显突出。
  2.3 财政拨款制度和方式不合理,效率低下
  高校拨款目前均采取综合定额+专项补助的拨款模式,其是以各类学生培养数及生均培养成本作为培养标准,属投入型拨款模式,这种拨款模式只关注教育规模,势必形成高校不顾自身条件拼命争招生指标,扩大招生规模而不顾其他。同时,没有充分考虑各校学科和专业的实际差异,学费标准由物价部门统一核定,没有将各学校的办学特色、办学重点及效益作为参考因素加以考虑,缺乏有效的控制,资金使用效率低下,无法做到兼顾公平和效益。
  2.4 高等教育财权与事权不统一,财政预算缺乏合理性
  在我国目前,政府教育行政部门主管教育事业,财政部门负责教育事业经费拨款,政府计划部门负责教育基建投资,从而导致财政性教育经费长期以来处于事权和财权分离的状态。在汇总预算中,教育经费是国家预算第二次分配,是按一定比例同级财政收入中切出一块,没有考虑高等教事业发展计划、实际需求以及产出实际。教育部门无法有效行高等教育的宏观管理权与调控权,这样编制的算既难反映高等教育经费需求总量,也不能对限的资金进行合理而公平的分配,必然导致经费需求与供给的不平衡。
  
  3 财政补救措施
  
  高等教育财政投入不足有其深刻的历史原因和现实因素,增加财政拨款是最直接的解决办法。但是,经济的发展需要一个十分漫长的过程,无法实时支撑政府的投入。要解决高校财政投入不足问题,不仅要对财政投入中的问题进行改革,更重要的是依靠建立多方位的补救措施,开发并有效使用稀缺的社会教育资源,形成有机的体系,为高等教育摆脱资金缺口提供多种选择路径。
  
  3.1 主体的确定
  高等教育的受益主体包括:国家、社会、学生、学校、用人单位。本着“谁受益,谁分担”的原则,受益主体均需承担相应的教育成本。①国家是教育的最终收益者,其对教育成本的分担主要是通过财政拨款进行补偿相应的教育成本;②社会也是知识经济的受益者,对教育成本的分担主要是通过纳税、捐助等方式体现;③学生及学生的家庭是高等教育的直接受益者,应以学费的形式对教育成本进行补偿;④学校,学校面对着生存和发展,必须增强其科研和社会服务开发能力,应以从科研、服务等收入中提取部分用于学生培养。
  
  3.2 财政补救实现方式
  财政补救实现方式的选择,对保证财政经费的投入,使主体各方形成一个相互补充的有机系统是有着积极意义的。财政补救措施的研究,是在财政拨款投入不足的前提下,根据高等教育的经济性质和发展阶段,应以财政拨款为主,其他补救措施为辅的有机组合。

  3.2.1 财政拨款方面
  (1)完善立法,保障教育财政拨款。立法完善将直接影响到高等教育财政工具的作用效果。一是用法制来保证政府教育经费的总体增长,加大政府教育支出的保障力度,确保国家财政性教育经费支出占国民生产总值达到4%的比例;二是通过立法对教育投入的结构和方式也应作出相应的调整与变革,完善中央和地方分项目、按比例分担的经费保障机制,明确加强中央的宏观调控职能和地方政府对地方高校的直接管理职能;三是还应进一步明确基础教育和高等教育经费投入的比例,以确保同步发展。
  (2)引入绩效与竞争,建立多参数的高教经费拨款方式。目前政府对高校拨款主要采取的投入拨款机制,其实质是一种补偿投入成本的机制,与之相比较,绩效拨款机制则是以产出指标分配资源的拨款方式。绩效拨款的主要特征是政府把资金的分配与高校的教育质量联系起来,使分配机制更简单、公平、透明和自主,促进高校资源有效利用率的提高,促进大学之间的质量竞争。我国教育拨款应倾向以产出或绩效为导向,以多参数结合的高教经费拨款模式,积极引入社会中介机构参与评估监督。建立以人力、物力、财力资源利用效率、毕业生对劳动力市场和社会经济发展的适应程度等多因索的作为拨款因子,设计多种参数合理量化拨款公式,并定期进行调整,在中介机构的评估与监督下,使教育拨款更加公平、公正和透明。
  (3)建立高等教育财政拨款的中介机构。目前我国的高等教育拨款机制是政府“领导”下的拨款而非政府“指导”下的独立运作,在很大程度上属于政府的直接运作模式。借鉴国外的成功经验,建立一个独立的财政拨款的中介部门。经费不直接拨给学校,而由中介机构进行相对独立的运作,将评估结果与拨款挂钩,建立一套公开、公正的拨款程序,接受社会质询与监督。这样,既可以减轻政府负担又有益于政府部门的宏观管理。
  (4)健全高等教育财政转移支付制度。健全高等教育财政转移支付制度平衡地区间公共高等教育资源的差异,弥补地方财力薄弱地区高等教育对公共资源的需求,是扶持经济不发达地区高等教育发展的重要措施,也是平衡公共教育资源分布的重要途径。设计科学的转移支付公式,通过支付转移逐步提高地区间教育机会均等程度和缩小各地区内部教育机会均等程度之差异,补偿贫困落后地区高等教育投资净流出的教育成本。不仅要实现从中央到地方各种纵向形式的转移支付,同时研究经济发达地区对中西部地区的对口支援等横向转移支付的可行性。
  3.2.2 补救措施方面
  (1)科学制定学费收费标准完善收费机制。学生缴纳学费,承担一部分教育成本,实质上是学生及家长分担的高等教育成本。在高等教育经费构成中,学杂费已成为高校财政收入之外的最大来源。学费标准的制定要根据“利益获得”、“能力支付”、‘‘/公平与效率”和“社会效益”的原则,科学地确定学费标准。同时,政府的高等教育收费政策应具有一定的权利,给予高校适当调增、调减的自主权。这样既保证大学生不会因经济困难而失学,又有利于增加高校的经费收入,减轻高校的经费负担。
  (2)完善学生助学贷款体系,建立起有效的贷款偿还制度。按其流程的可操作性,主要是从选择合理的贷款发放机构,合理制定贷款回收期限,选择理想的担保方式,采取可行的还款方式,如“以收入比例还款”按月收取等方式。同时做好相关的贷款偿还减免的相关政策制定,鼓励学生提前还贷,对支边从事艰苦工作的专业,制定相关的优惠条款。并建立健全社会保险制度和个人信用制度,为助学贷款的回收提供有力的制度支撑。
  (3)探索企业资助体制,企业是高等教育的最大受益者,高等教育培养人才知识和能力以及高校提供的科研服务和技术咨询,都转化为巨大的经济利益,目前各企业及其他用人单位,只是以交纳税款,通过政府来分担教育成本,而没有根据用人单位接纳高校毕业生的规格和数量来分担教育成本。在实际操作中,应鼓励设立企业定向奖学金、助学金,由企业与受到资助的在校学生签订定向协议,要求他们毕业后到定向企业服务一定年限,这种方式不仅使部分学生能顺利完成学业,有稳定的工作去向,也使企业定向培养了人才,是企业参与教育财政补救的最有效方式。
  (4)加强校企合作,弥补资金不足。加强校企合作,将科研成果转化为生产力,通过产业化来形成教育经费的自身“造血功能”,从而为高校带来资金效益是高校拓宽融资渠道的又一源泉。利用高校的科技优势、人才优势、资金优势、将科技成果转化为经济效益对于学校的办学经费有极大的支持。如目前已获成功的校企合作“宝安模式”,以及在推行而开的服务外包业务等,顺应多样办学模式的实践,有利于扩大招生规模,可按市场机制运行为高等教育的发展筹措到更多的发展经费,有利于进一步增强高校的办学活力,扩充教学资源。
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