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乡村政治中的博弈生存:河北农村村民上访调查

中国的改革是从农村开始的,在80年代取得了明显的成效。但90年代以来,“农民真苦、农村真穷、农业真危险”[1]这个现象变得日益严重,已直接影响到农村的发展、农村社会的安定,进而影响到整个国民经济和社会的稳定与发展。近年来很多农村地区的干群关系紧张,社会冲突上升,上访、集体上访、越级上访大量增加。

河北省沧州市的P 县是华北地区比较有名的农业大县,也是全国贫困县,又是远近出名的上访大县。笔者专门到该县调查,发现当地许多农民家境贫寒、生活拮据,甚至穷困潦倒、不堪“税赋”(主要是指统筹和提留)。在就P 县村民上访问题作调查时,笔者发现,上访村民与乡村干部之间通常会采用针锋相对的博弈策略。村民上访时一般会通过证明其行动的合理性与合法性来建立正义诉求的基础,为此他们往往打出弱势群体“情感牌”,积累上访文化资本,紧紧抓住乡村干部的弱点,灵活运用“炒”、“缠”、“闹”等一系列合理性与合法性交互为用的上访技术;而乡村干部则采取风险控制、政治“太极”、软硬兼施以及“秋后算账”等种种应对策略。

一、“农民真苦、农村真穷”:弱势群体的情感牌

农民在上访过程中为了引起上级政府、媒体乃至大众的关注与同情,通常打出弱势群体的情感牌。这种策略利用社会上“帮助弱势群体、关怀弱势群体”的正义感。在中国的传统社会里,告状时的一种基本话语就是诉苦,告状者通常表现得可怜无辜,而被告则被形容成肆无忌惮、横行霸道的无法之徒[2].强不执弱、众不劫寡、富不辱贫、贵不傲贱,是中国传统道德的重要主张,也是现代人文关怀的一个基点[3].如今以弱势群体身份出现的上访村民,仍然采用这种传统的争取道德关怀的方法。社会对弱势群体的同情,给了上访村民一种道德上的支持,也让上访者获得了一定的心理优势。

社会学理论指出,利益被相对剥夺的社会群体可能对剥夺他们的社会群体怀有敌视或仇恨心理;当弱势群体将自己的不如意境遇归结为获益群体的剥夺时,社会中就潜伏着冲突的危险,甚至他们的敌视和仇恨指向也可能扩散[4].处于弱势地位的村民之所以会积极参与上访活动,是利益被剥夺后心理渲泄的一种需要。他们在贫困生活的压力下,看到周围存在着大量的社会不公现象,危机感强烈,在心理承受力越来越脆弱的情况下,一点刺激就会引发他们采取上访等举动来渲泄自己的不满情绪。例如,该县白九拨村经常上访的3位村民都是村里出了名的贫困户,每年都需要镇政府发放的贫困救助。当他们把自己的生活现状与一些“利用”手中的权力富裕起来的乡村干部相比时,总有着强烈的被剥夺感,认为当前的贫富差距等问题皆源自干部们的贪污腐败。他们控告本村村委会主任时是这样说的:“他们(白村长等村委会干部)家都刚造了新房子,还天天吃肉喝酒,哪来的钱,还不是用的我们老百姓头上的。前段时间村里又是卖树又是卖土,他们从中肯定拿了不少好处。我们以前上缴的提留款哪儿去了,还不是让他们给贪了。要不他们怎么不敢将村财务向老百姓公开?我们要上访,我们一定要把他们告下去。”

尽管上访者倾诉的问题可能有复杂的原因,但他们往往把这些原因简约成具道德裁判力的话语。例如,李九拨村的李殿松有着7年“访龄”,他在上访初期将本村的贫困与落后归因于前任村支书(兼村委会主任)李殿福的挥霍与贪污。告倒李殿福后,李殿松通过竞选成为该村首位民选村委会主任。他上任后,由于连续几年征收村“提留”不力,被镇政府罢免。这次罢免导致他开始了新一轮的上访。李殿松认为,目前之所以该村的“提留”难以征收、集体经济亏空、老百姓生活贫困(包括他自己),都是因为镇政府不支持他的工作,“是他们将李九拨一步一步地推向了深渊”。无论是在笔者采访他时,还是在他给县长、县委书记、市长、省长、省人大主任甚至中央领导写上访信时,他都会强调:“救救我们吧,我们太难了,为了把我村经济搞上去请多下来调查调查吧!”“我们活得忒不容易了,再这样下去,我们老百姓还有日子过吗?”

类似这样的诉苦话语自始至终都将上访者置于令人同情与关怀的弱者地位,它成了村民上访时赢得舆论与道义支持的“情感牌”。

二、寻求话语权力:上访文化资本的获得

对上访者来说,他们的“声音”能否引起人们的关注、能否合法化以及能否在“告状”中占据主动,其话语的权力是个关键。福柯的权力话语理论[5]揭示,话语蕴含着权力,话语显现、释放并行使着权力;话语的争夺实质上即权力的争夺,话语的拥有意味着对权力的拥有[6].上访者要取得成功,就不得不关注其语言的政治效用,而他们所用话语能否发生效力,与现行制度对该话语的授权有关[7].按照中国的《宪法》和《信访条例》,上访者不得违反“四项基本原则”,要在法律法规允许的范围内行使自己的信访权利[8].因此,上访村民话语权力的大小,与其法律意识密切相关。许多上访者在上访过程中通常会学习并尽量熟悉法律法规,运用法律的语言来表达自己的诉求。

中国农民的法律意识普遍较低,平时不学法、不知法、不懂法,也不信法[9].毫无疑问,在农村普及法律知识能明显提高农民的法律意识和法制观念,但近几年来不少乡镇政府官员担心民众知道的法律知识多了,不便于管理[10].笔者在调查中却发现,P 县上访村民的法律素质却相对较高,他们不仅通过各种途径主动学习法律,熟记与村民们利益息息相关的法律条文,而且善于运用法律条款来维护自己的权益。村民上访时经常带着法律法规小册子或摘抄的法律条文,可见他们懂得如何借用法律话语所赋予的权力来增强自己在上访中的地位。换言之,上访村民通过积极学法、用法以获得上访者的文化资本,增加其上访成功的砝码。

为了寻求上访话语权力,通常村民上访文化资本的获得主要来自2条途径:

其一是大众传媒的灌输与影响。随着农村广播、电视等的普及以及农民渴望法律意识的增强,各种传播媒介诸如报纸、杂志、广播和电视等,为农民提供了接触法律的有效途径,使他们通过多种形式学习法律知识,提高了法制观念,增强了依法保障自己合法权益的意识。一些村民甚至养成了定期订阅报刊杂志、收听收看广播电视的习惯。这在P 县的上访村民中表现得尤为明显。

有上访者在接受笔者的访谈时说:“现在我们基本上家家有电视看,我们能收到中央电视台的《今日说法》、《新闻调查》、《焦点访谈》等节目,学到了不少法律常识。”还有人说:“为了能够学法、懂法,了解国家的最新形势和政策,我每年花在订阅《中国法制报》、《中国农民报》、《河北日报》等上面的钱就有几百元。不为别的,就是为了多懂一点法律知识,总有一天能够派上用场。哪一天干部违法了,我就要依法去告他。”也有农民表示:“我喜欢看《乡镇论坛》,这是我去年到北京上访时在北京买的合订本,在我们P 县买不到。上面写的很多发生在其它地方的乡村干部违法的事情,在我们村也存在。他们那儿的老百姓去告了,也提醒了我们要拿起法律武器伸张正义、维护我们的合法权利。”

其二是自学。在P 县,虽然农民家庭经济困难,却有越来越多的村民自费购买法律书籍。有农民在接受访谈时表示:“这些《村民委员会组织法》、《土地法》、《国家赔偿法》、《行政诉讼法》、《农村法律法规》等有关法律、法规的书籍,都是我们自费在北京、C 市购买的。不过如果能够找到一些我们农村常用的有关法律知识汇编成的小册子就好了,毕竟我们没读过几年书,有的法律书太厚、内容太多也看不懂。遗憾的是这些小册子在我们这儿很难买得到。”有些人文化水平不高,就请有文化的年轻村民或乡村教师给大夥读一段解释一段,不识字的村民还让孩子念给自己听。其他地方也有类似的情况[11].

除了农民个人自学法律知识之外,在P 县还有少数被其他村民戏称为“法律专家”的上访者,平时经常相互动员学习法律,并在本村从事普法活动。如杨庄村的陈洪利有上访“专业户”之称号,他经常把本村的部分村民(即后来跟随他一起上访的村民)聚在一起,利用晚上、农闲的时间组织大家一起学习《村民委员会组织法》、《河北省村民委员会选举办法》和《河北省信访条例》等法律法规。他还自费掏钱复印有关法律宣传资料在村里四处张贴。陈洪利告诉笔者:“这几年我们在杨庄所做的‘普法’宣传工作,比乡村干部们以前多少年做的还要多得多!”应该说,这可以算是农民自己组织的普法教育[12].

在P 县,当笔者问起村民们这两年学法有何收获和感想时,他们的回答几乎众口一辞:“通过学法,干部们知道的法,我们也知道;干部们不知道的法,我们想方设法去知道。这样以后如果上访或同干部打官司,我们的腰杆子更直了,说话也更有底气了。跟谁对话、上法庭,我们都不会怕了!”
三、“雪亮的群众眼睛”:抓住乡村干部的“把柄”

中国的《宪法》第35条规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”同时宪法还赋予了公民监督国家机关及其工作人员的权利。根据《宪法》第41条第1款的规定,中国公民有权对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议;对任何国家机关和工作人员的违法失职行为,有权向有关国家机关提出申诉、控告、或者检举,但是不得捏造或者歪曲事实诬告陷害。在调查中发现,上述公民权利往往成为上访村民手中的“尚方宝剑”,成为他们手中可以运用的又一重要砝码。

乡村社会是一个“熟人”社会,有时甚至是一个“透明”的社会,左邻右舍都抬头不见低头见,因此也是一个容易互相监督的社会。上访村民充分利用这个优势以及农村特有的生活交往环境,想方设法地抓乡村干部的“把柄”,以此作为上访时控告乡村干部的重要证据。P 县调查显示,通常以下几方面的“把柄”确实是乡村干部的“软肋”:

首先是以权谋私。部分乡村干部利用手中的权力(如镇政府的干部任免权、村干部的土地承包权、集体资产处置权、宅基地划分权等),为自己或家人亲戚甚至“随从”提供方便、谋取私利。在P 县,白九拨村村长的以权谋私行为多次引起该村村民上访。村民表示:“上个月(2002年3月)他(白村长)擅自砍掉6棵树,建自家及其弟弟家的宅基地。若平时社员砍掉一棵树非得要村委员批准,而村长一下子砍掉6棵,却不征求村民意见,这是严重的个人主义和谋私利行为,一定要其给个说法,并不得占用现有村里位置较好的宅基地。”

其次是公款吃喝。乡村干部往往找出各种理由(如镇政府干部下乡检查、收税费等),公费吃喝。例如,该县南花园村的上访村民反映:“他(南花园村老支书金学荣)年岁已大(60多岁)、愚昧无知、不懂科学、没有文化,不求上进,混入党内。多年来把全村村民带入无知的闭塞状态,陷入困境,村民们身处万丈深渊,走的是泥土道,种的是干旱地,靠天吃饭,村风村貌破烂不堪。最让我们可恨的是,这么多年来不挖井、不修路、不办电,却将村民交的提留大部分用于吃喝了。特别是上面一有领导进村,就找机会拍马屁,忙前忙后,招待吃喝,吃的钱还不是我们老百姓的,光这几年就被他们吃掉了几万块钱。”

再次是贪污腐败。实行村民自治制度以来,不少地方的村级财务管理混乱,存在着各种各样的问题,其直接后果就是侵犯了农民的利益,加重了农民的负担。这种情况引起农民的严重不满,并将这一切归因于乡村干部的贪污腐败。因此,揭露贪污腐败问题基本上在每个村民的上访个案中都会出现。

第四是乡村干部的“个人作风”问题。在强调伦理道德的乡村社会中,乡村干部涉及情色事件一直是个异常敏感的问题,当事人及其家人会成为当地舆论关注与谴责的焦点。而关于这类事情的消息往往都是道听途说,很容易在传言中“越描越黑”,闹得满城风雨。上访村民们往往抓住这一点,在乡村干部的“个人作风”问题上“大做文章”。该县南花园村的上访村民提到:“‘庸官’金学荣多年来不理村务,他的精力整天花在色情场所,98年以来曾被派出所、公安局多次抓捕、受审和罚款。”

第五是干部违反政策、法规。目前乡村干部不懂法,甚至知法犯法、执法违法、有法不依的现象司空见惯。由于上访村民的法律、民主意识明显增强,他们一旦发现乡村干部的行为违反了政策法规,就会紧盯不放,以此作为上访告状的重要证据。笔者在调查中发现,被告发的违反政策法规的镇政府干部通常涉及村干部任命、村委会选举、打击报复等问题。例如,李九拨村村民曾状告镇政府不按程序罢免民选村委会主任且对其打击报复,杨庄村、白九拨村的村民状告镇政府违反《村民委员会组织法》及《河北省村民委员会选举办法》,不实行村委会选举。当地村民说:“依据《选举办法》第三条,第2届任期3年,届满应及时进行选举,不组织选举是上届村委会和镇政府的过错。镇政府任命杨学奇代理村主任是违法的,因为《村民委员会组织法》明确规定,村委主任和委员由村民直接选举产生,任何组织和个人不得指定。”在P 县,村干部通常是在计划生育、处理集体资产等方面违反政策法规且留下把柄,被上访村民抓住了“小辫子”。村民在调查中反映:“(代九拨村)支部书记管彦彬之母抱养一女孩,违反计划生育政策;村支部副书记张玉凤违法占用耕地建房。”

应当承认,村民们在上访时控告的所谓乡村干部的“把柄”,有些可能与事实不符或言过其实,有些可能是因为不了解真相而产生的误解,甚至还会出现无中生有、诬告陷害的情况。对此乡村干部也有委屈甚至有苦难言之处。N 镇党委侯书记在访谈中表示:“虽然《宪法》第41条第1款规定:公民在行使申诉、控告、检举权时不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。同时《刑法》第243条规定:捏造事实诬告陷害他人,意图使他人受刑事追究,情节严重的,处3年以下有期徒刑、拘役或者管制,造成严重后果的,处3年以上10年以下有期徒刑。但是真正执行起来很难。现实当中,农民告官,有法治官;而老百姓诬告或夸大其词时,如何才能约束老百姓?针对农民上访告状言过其实或诬陷我们通常也是无法可依、无‘计’可施啊!”他对南花园村上访村民告乡村干部公款吃喝有不同看法[13].笔者也访谈了该案例中被指控有经济问题和“个人作风”问题的村支部书记金学荣,他给自己作了辩解[14].

四、上访操作的技巧

尽管上访的农民懂得打“情感牌”,有了“文化资本”,也抓住了乡村干部的“把柄”,但这并不能保证他们在上访中获得成功或达到目的。很多情况下,村民上访并不能如愿,也很难达到预期目的。上访既是对上访者毅力、耐力、勇气的考验,也耗费上访者大量人力、物力和财力。在笔者调查的P 县上访村民当中,“忒难了”、“劳民伤财”、“石沉大海”、“杳无音讯”、“冷嘲热讽”、“灰心丧气”等字眼,往往是这些村民描述他们上访的艰巨性与复杂性时使用较多的词句。

当村民们一次次上访无功而返、得不到重视、无人出面解决问题,甚至部分上访者返乡后还遭到少数乡村干部的刁难与报复时,为了维护自身利益与合法权利,为了最终或部分实现上访目的,上访村民们在长期的上访实践中总结出了各种不同的博弈技术。通过调查,笔者认为,可以将村民们采用较多且具一定连贯性的上访策略概括为“炒作”、“缠访”、“闹访”。

1.上访的“炒作”

上访村民采用“炒作”的策略,一方面是为了引起媒体与公众的关注,形成舆论压力,或引起上级领导及主管部门的重视,另一方面则是抓住了乡村干部普遍存在的“怕上访、怕告状、怕曝光、怕调查、怕通天”等心理弱点。在P 县调查中发现,村民们采用较多的炒作方式有以下几种:

其一,炒作“上访”本身,以“要上访”相“威胁”。在“干部考核”、“一票否决”、“稳定压倒一切”等压力下,地方干部都不希望在自己的任期内“出乱子”、添麻烦,于是干部“怕(越级)上访”成了众所周知的事实。例如,白九拨村的几位村民多次到镇政府上访未果,就向镇政府表示:“如果在20天之内没有结果……,我们将买好白布(用来写上访标语)到C 市(C 市乃管辖P 县的地区)、石家庄上访,要一直干到底。”其实村民们并没有去C 市上访,他们对镇政府说的话只不过是想引起镇政府的重视,早点帮他们解决一些问题。

其二,用夸张的手法引起上级领导或主管部门的重视。村民们有时会在上访时夸大事实真相、突出事件的严重性,希望上级政府“关注”、“重视”、“震惊”,然后“迅速立案”、“勒令调查”。例如,在白九拨村案例中,上访者将村长与村民的一般性冲突事件说成是“打伤数人”;在南花园村案例中,上访者则将村委会几年合计不到2千元的招待费说成是挥霍几万元、贪污十几万。

其三,造声势引起轰动效应。上访村民往往会采用联名上访,因为这样容易形成声势。笔者在P 县调查时曾巧遇南花园村村民到C 市上访告状的队伍。这批上访者的拖拉机没行驶多远就被镇政府、县政府拦截回来。起初笔者甚感疑惑,上访者为何不悄悄地分散去C 市,而是大张旗鼓地集体行动,结果反而被拦截?后来N 镇纪委副书记(有着多年接待、处理村民上访的经验)在访谈中作了解答:“这么多年同他们(P 县的上访村民)打交道,我心里明白,其实他们有时并不想上访,特别是到市里、省里甚至北京去上访,因为毕竟进城上访需要花钱;平时很少出门,到了大城市可能还不知道到哪儿找人;即使找到了人,是否有人会接待、重视他们等,这些因素他们必然都会考虑,而且也有所担忧。所以说穿了,比如上次要到C 市上访(甚至扬言下一次要到石家庄上访)的南花园村上访村民,他们骨子里根本不想去C 市。如果想去,他们会拉着白布,早几天就组织人在村里绕上绕下吗?当天临出发前,他们会一大帮人开着拖拉机、拉着白布到镇政府、县政府门前兜个几圈吗?要是真的去C 市上访,他们悄悄地坐车去,谁都不会察觉的。而他们之所以这样做的目的,就是想虚张声势,引起轰动,让你政府领导知道、重视,把他们接回来后,以此作为同政府谈判、要求解决问题的筹码。”

其四,借助媒体曝光,形成舆论压力。笔者在P 县调查时,经常被村民们误以为是记者,于是他们就紧紧围着我们要反映问题。村民们知道,如果媒体能报导他们的诉求,会对他们的上访起到至关重要的作用。不少上访村民曾多次给《河北日报》、《中国农民报》、《法制日报》、《乡镇论坛》、《今日说法》、《新闻调查》、《焦点访谈》等媒体写信反映问题、要求采访。

其五,越级上访,引起上级领导重视。越级上访本身有时就带有炒作的目的。上访村民明白,在基层得不到重视的事情,只有捅到上面去才能引起上级领导的重视,然后一级压一级,这样才有希望解决问题。李九拨村的李殿松本人的经历是:“2001年5月23号,我们到北京上访,上午到中办国办信访局,下午去了公安部接待室,公安部给C 市公安局打来电话,让去接我们回来。晚上10点多钟,P 县信访局一辆车、公安局两辆车到了公安部接待室,去接人的P 县领导当时就一口答应说回来就帮助解决,从未有过的爽快。于是他们于24号早晨4点45分把我们接回到县公安局。后来虽然问题并没有按照他们在北京答应的去解决,但从此我就形成了一个信念:真要想上访就得去北京。”

其六,选择特殊时机,赶在敏感时期上访。以前村民上访往往选择农闲时期,而现在农民上访者积累了经验,改变了策略,专门趁上级领导到P 县检查调研或有重大活动期间上访,以扩大声势和影响。这样的策略常使地方政府非常紧张。2002年笔者在P 县调查期间,正值全国、河北省及沧州市先后召开“两会”以及中共“十六大”召开等特殊时期,县委曾提出明确要求,全县上下必须“严格控制并做到不发生一人进京、赴省、到市上访出丑闹事”,要求干部们努力做到将矛盾、问题解决在基层。地方政府的这种应对方法恰好成为村民们可以利用的上访博弈策略。

2.“缠访”

这是村民的上访进入胶着状态时他们采取的博弈策略。政府官员对常规的上访往往采取拖与推的方法来应付。笔者在调查中发现,有些村民面对政府的拖、推策略时,相应地采取了“缠访”这种策略以对付政府的拖延和推托。最常见的“缠访”策略是采取不间歇地、密集地上访主要领导和有关部门的方法来谋求问题的解决。例如,在调查期间笔者常遇到白九拨村的几位上访村民,当时正值农闲,他们几乎天天去镇政府上访,一去就抓住某位干部“缠住不放”,镇政府干部们见到他们就怕、就躲;如果他们在镇政府办公室里找不到镇政府的负责人,上访者就留在这些负责人的办公室里“赖着不走”,摆出一副“不管你怎么躲着我,我就赖在你的办公室守株待兔,不相信你一直不露面”的架势。

村民们“缠访”到一定程度,如果上访仍然失败、问题得不到解决,或虽有所解决却令村民们不满,抑或上访者遭到打击报复,村民们会继续不断地越级上访、反复上访,直至达到目的为止。此即所谓的“反复上访”。P 县的柴红利、李殿松等上访专业户均有好几年的“访龄”,几年来他们从P 县到C 市、石家庄、北京反反复复地去过很多部门,特别是遭到“报复打击”后上访的力度和频率进一步加大。他们说:“现在要去找哪个领导、哪个部门,简直就是轻车熟路”:“去多了,上面很多领导都认识我们了”。用他们的话讲:“我们是在‘屡败屡战’!”虽然曾经失望过、灰心过,但他们依然执着地表示:“我们会一直告下去!”

3.“闹访”

这是上访村民最后的、也许是最有效的但也是最危险的手段。“保一方平安”是地方政府最基本、最重要的责任之一,一旦发生闹事事件(或称为农村群体性事件),政府就会以“危害社会秩序、破坏公共财产”为由,动用专政手段来打压,少数上访代表可能被拘留甚至逮捕,集体上访也就随之土崩瓦解。尽管如此,仍然还有村民“闹访”。因为有些上访村民意识到,只有在向政府诉苦的同时恰当运用“闹事”手段,才能将上访中被政府看作是“鸡毛蒜皮的问题”转换为涉及一方安定的社会秩序问题,将一般的农村社会问题转化为政府自身运转的要害问题,从而改变政府的推诿、拖延和敷衍态度,促进问题的解决。政府与上访村民之间的这种互动模式导致上访者当中形成了“不闹不解决,小闹小解决,大闹大解决”的行动哲学。

在调查中发现,一般情况下上访村民采用“闹访”策略时,初始动机可能仅仅是一种威胁或只想在一定范围内“小打小闹”,目的仅仅是想通过在一定程度上打乱社会生活的正常秩序、制造事端来扩大影响,进而引起人们的注意并向政府施加压力。例如,白九拨村那3位经常上访的村民一次又一次地无功而返后,曾十分认真地对镇政府官员说:“如果你们领导再躲着我们,不理不睬的话,我们就回去闹事,你们是不是要等事情闹大了,出了人命才肯出面吗?”镇政府起初以为他们还是“干咋呼”,没想到当晚这3位上访者便带着一帮村民(多为其家人)冲到村长家,欲挖掉村长家非法占用的宅基地,结果与脾气火爆的村长发生了肢体冲突,有一人受伤。这个“血”的代价换来的是,镇政府最终同意20天后重新组织村委会选举。

使用“闹访”策略时,上访村民既有获取胜利的希望,也有彻底失败的可能,所以必须小心翼翼地把握好“闹事”的度,既要使之成为影响社会稳定局面的“事件”,从而把想躲闪推诿的政府拖到前台来,又不能明显逾越法律,为地方政府实施报复提供口实。用他们自己的话来说就是“踩线不越线”[15].P县上访村民中有人总结了他们的“成功经验”:“因为我是上访告状的,所以平时在村里处处小心、安分守己。我时刻提醒自己,为了避免被政府抓到把柄而遭到‘报复’,所以一切违法的事情我都不会参与,他们也无法找到我的岔子。”

然而,尽管上访村民有意控制“闹事”的程度,有时随着事态的发展以及少数人的起哄与利用,以及其它许多不可控因素的影响,“闹访”也可能演变成大规模甚至是恶性的农村群体性事件。

五、乡村干部接待村民上访的初步策略

面对村民上访,乡、村干部的选择空间并不是一个静态结构,而是在与上访者的互动中形成的动态结构。值得讨论的是,乡、村干部在村民上访前、上访过程中面临什么样的压力,他们对上访者提出的问题如何处理,怎样受到上访村民和上级政府行为选择的影响。由此可以了解乡、村干部在上访问题上的“可为和不可为”空间。

1.控制信息:欺上瞒下

在中国集权的政治体制里,与政策法规有关的信息往往是在行政体系内由上往下逐级传达的,而上级政府对下级政府究竟如何传达来自上级的信息,很难严格监督。因此,如果在信息下传的中间环节上有地方官员做一点小手脚,比如将上级政府的政策稍加改动,或隐瞒一点,那么到最后这个政策的执行就完全变样了。这是中国“有令不行,有法不依”的一个重要原因。中央政府一般情况下只能监督省一级政府,对县政府就基本上无法直接监督了,而对乡镇政府的作为就更是一无所知。由于没有独立的媒体,也没有民意代表的监督,基层政府欺上瞒下之举就屡屡得逞,好政策贯彻不下去,坏消息很容易对上封锁,政策法规任由地方官员按照自己的利益需要来解释,农民只有受欺负的份[16].农民的负担越减越重就是一个典型的例子。

在P 县调查期间,笔者就曾遇到部分乡、村干部片面解释税费政策和“村民自治条例”等情况。还有少数乡、村干部与村民发生冲突或矛盾时,总是利用村民们不了解政策、不熟悉法律的弱点,寻找对自己有利的政策、法规乃至过时的文件或故意作片面的解释,以便为自己的“非法”行为辩护。有的官员这样做了之后居然还“底气十足”地对准备上访的村民喊出“有本事你去告啊”之类的话。
针对地方政府的这些行为,中央政府的主要应对办法是派人下基层调查或检查工作,但地方政府早已发展出一套成熟的办法来应付,可以让上级派来的调查组、检查组无法在调查和工作检查过程中了解真相。在多数情况下,上级政府获知的真相是通过民众上访和记者调查两个渠道揭露的。

在P 县,出现村民上访时,乡、村干部通常会想尽办法对上隐瞒,不让不利于基层官员的信息“通天”。他们深知,上级政府或领导面对村民上访时,不会对上访者的一面之词轻易采信,更不会随便表态;当上级政府就上访者叙述的“苦情”与基层干部核查时,如何向上级汇报情况的主动权基本上掌握在乡、村干部手里。即便上级派人或工作组下基层调查,基层干部仍然可以千方百计地做好“封堵”信息的准备工作。

李九拨村的上访者李殿松告诉笔者:“2001年6月15号,镇领导石俊祥(当时李九拨村挂职支部书记)中午1点多钟给我打来电话,说省委调查组要来明察暗访,如果见了省里人千万别乱说,否则后果自负”。“其实,我在家盼着省工作调查组到我村调查,没想到让我空欢喜一场,省里调查组6月16号已经回省去了。”

2002年7月13日,笔者到南花园村调查老支书金学荣的有关情况(由于是周末,事先未与镇政府打招呼)。调查结束后我们刚一离开村子,就有村民给镇政府打电话,说是有记者到村里暗访了。这让镇政府干部们感到十分紧张。镇党委侯书记立刻打电话给我,询问我们刚才是否在南花园村做过调查采访。当我们承认后,他松了口气,但再三嘱咐我们,调查的材料若用于研究倒也罢了,但千万不要拿去报导。乡、村干部害怕媒体曝光真相的心态可见一斑。

2.“政治太极”:以静制动、圆滑推托

当村民上访已经发生时,乡、村干部往往会采取种种应对策略,其特点与太极拳要领中的“静”、“慢”、“圆”等颇为相似,所以可以将其称为乡、村干部的“政治太极”。

在P 县调查过程中,笔者注意到,乡村干部接待和处理上访问题时,面对情绪冲动、举止夸张且急于获得解答的上访村民,往往都表现得心平气和、镇定自如,丝毫看不出紧张之处,更不表露任何情感。笔者曾多次与镇政府干部一起接待过上访村民。上访村民进屋坐定后(不久往往会自己站起来,一方面是情绪激动,另一方面也可能是不习惯办公室这样的正式场合),就开始说话或发牢骚,镇政府干部们要么点上一支烟(有时也会顺带递给上访者),静静地听上访者诉说委屈或发泄不满,要么不管面前的上访者如何“表演”,自己仍静静地看着手边的报纸或文件,摆出一付“你尽管说吧,我听着呢”的架势;往往等上访者讲完后,干部们才抛出一句“讲完了吗?还有的话,请慢慢讲”之类不痛不痒的话,这常常能冷却上访者的火气,或者让上访者“有火也发不出”,从而避免可能的争执或激烈的争吵。一些乡、村干部是这样解释的:“时间长了,那是我们给修炼出来的。因为这些事情一年到头,我们见多了,群众来上访不奇怪。”“只要是来上访的,一般都会有情绪、不满和牢骚,那个时候他们就怕我们干部没情绪、想吵架吵不起来呢!”

乡村干部们的“政治太极”的另一特点是“慢”,除非是已经引起上级、媒体关注的上访或是发生了严重的突发性事件,否则“不紧不慢”往往是大部分乡、村干部面对村民上访的通常反应。他们的解释是:“他急你不能急,悠着点,静观其态,只有这样才能为事情的处理赢得时间。况且时间长了,村民们的火气与不满也许会降下一点,此时很多事情或许就会不了了之。”

许多情况下,乡、村干部对上访村民所反映的问题、提出的要求完全了解、知情,这些问题有时甚至明显地是乡、村干部自己的过错或失误造成的,但乡、村干部面对村民上访时,仍然会找出各种理由或干脆不说任何理由,就是拖着不办理、不落实,“能拖一天就拖一天”,直拖得上访村民筋疲力尽、不抱希望地放弃上访。在白九拨村、南花园村等案例中,村民要求罢免现任村长、村支书并重新选举,依照《村民委员会组织法》这样的要求是完全正当合法的,但镇党委和镇政府一直拖着不办,结果造成矛盾激化,村民们不得不越级上访。

乡、村干部接待与处理村民上访时,他们会熟练地运用“圆滑”、“老练”的技巧。例如,遇到自己认识的上访村民,就想方设法地套近乎;遇到利益受损的村民,就主动站在村民的角度考虑问题;碰见“肝火”正旺的上访村民,也一起发泄对社会现实的不满;如果上访者“知书达理”,能坐下来讲道理,就与其分析解决问题的难度。

如果说这样的“圆滑”对应付村民上访还有点积极意义的话,那么乡、村干部的另一种“圆滑”──“推访”,就是耍弄上访村民了。所谓的“推访”,就是乡、村干部在接待、处理村民上访时,故意推卸责任,玩“踢皮球”的游戏。笔者在P 县调查期间就多次遇到这样的事。例如,白九拨村的上访村民找镇党委书记,书记把他们推给包村的干部,说是该村选举的事情一律由包村干部全权负责;在李九拨村的案例中,李殿松被治保主任打,某些镇政府干部却做假证,当李殿松到镇政府上访时,镇政府推脱说,这事应该是派出所管。有时乡村干部实在没有办法时,还会把矛盾上交,告诉上访村民:“你去告吧!”

六、禁、堵、劝、哄:乡、村干部软硬兼施、化解上访的手段

从关于村民上访的各种报导来看,许多情况下上访者和政府官员之间的互动过程都充满了矛盾、冲突,甚至演变成严重的大规模群体性事件,而基层乡村干部的“态度蛮横”、“执法粗暴”及“动不动对上访村民施以刑罚”更是不时见诸于报端。

确实,村民的上访,特别是直接针对乡、村干部的上访,往往令乡、村干部“怀恨在心”。特别是有些上访者采用了夸大事实、越级上访、“缠访”、“闹访”等手段,这就更是让乡、村干部十分痛恨。笔者在调查时记录了乡、村干部这样的牢骚:“现在部分群众坏得很,‘一封信几毛钱,让你干部跑半年’。群众上访了,你就得去应付检查、汇报,一耽误就是多少天的时间。那我们其它工作还要不要做。我们的工作耽误了不说,村里面只要有人上访,这个村里的所有工作基本上就会处于瘫痪状态:三提五统收不上、税费积欠没人交、两委班子轮着换、集体事业一团糟。而且上级有时也会不问青红皂白,只要群众去上访就认为是你的错、工作没做好,轻者扣工资、扣奖金,重者还会撤职、调离岗位以及落得个党内处分。如果真是我们的错,也就罢了,关键问题是有时候这些上访村民‘蛮横刁钻’、趁机捣乱,还带头起哄组织其他村民与我们对着干,而且他们也知道我们拿他们没治,你说怎办?”“只要一有群众上访,他们就是‘老子’,我们是儿子。我们是干部怕群众啊!手中又没有权力,现在的干部在群众面前普遍软弱,这还怎么树威信、怎么做工作!”“如今我们P 县的老百姓知法不懂法,只了解减负法、村民选举法等,只关心对自己有利的法律;农民法律意识、民主意识是增强了,但文化素质没有改变;‘马克思主义电筒,只照别人不照自己’;不出钱但希望干部为其办事;要求干部只能办事不能花钱;对干部的要求苛刻,‘你是公仆,就得全心全意为人民服务’;只要可以不交钱什么事情都可以跟着一起干;离京城近,大事小事上北京。”

对上访者的不满使一些乡、村干部利用政府的权力对上访村民采取强硬的惩罚措施。但是,乡、村干部的大多数往往倾向于采用“禁”、“堵”、“劝”、“哄”等手段,而不愿意过分激化矛盾。因为他们有这样一些考虑:首先,在村民上访过程中若过度地采用强制手段,往往会适得其反,反而加重事态发展的严重性,也损害政府形像;其次,上级政府规定了“几不许”,这在某种程度上限制了乡村干部的过激举动;再次,与村民们“抬头不见低头见”的熟人关系,迫使乡、村干部们面对村民上访时慎用强制手段;第四,为了处理好与村民的关系,以利于日后的工作,许多包村干部(大多由镇政府干部兼)在处理村民上访问题时不得不“缩手缩脚”;最后,上级倡导的“带着感情做工作”的指导思想,也影响着乡、村干部对村民上访的处理态度与方法。

所谓的“禁”与“堵”,是乡、村干部软硬兼施诸般手段当中带有半强制性的策略。“禁”主要是尽量封堵上访村民可能利用的有关“知识”和“信息”。例如,村民们普遍反映,在P 县很难买到《村民委员会组织法》、《土地法》、《森林法》、《国家赔偿法》、《行政诉讼法》以及《选举条例》、《信访条例》等与农民利益息息相关的资料,甚至连《中国农民报》、《乡镇论坛》这样的报纸杂志也很难在P 县订购到。村民们手头持有并当作“宝贝”的书刊资料,基本上都是他们在上访C 市、石家庄或北京的过程中购买的。此外,在P 县以及其它农村贫困地区仍有极少数乡、村干部试图直接或间接地阻止农民学法、知法、懂法、用法,对可能引起民告官的法律、法规,更是一点也不想让农民知道[17].

一旦村民上访、特别是集体上访发生了,乡、村干部会想方设法地堵住上访队伍,与上访村民周旋,设法稳定上访村民的情绪。在P 县,各交通要道口负责维护交通秩序的交通警察就成了地方政府及信访部门的“信息员”,他们会为政府实行“路堵”,以封堵上访队伍。每当上级政府到P 县视察工作,或举行全国性(或本地)的重要活动,以及重大节日,或者因突发事件与干群冲突而引发上访苗头,乡镇政府为了防止或控制住村民上访,往往会派专人(如村干部或者是镇里下派的包村干部)进村,他们甚至就留在村民家里,几乎是24小时“看守”上访“专业户”或准备上访的村民。例如,P 县李九拨村案例和杨庄案例中,每到“关键时刻”镇政府都会派村干部严密“监视”陈洪利、李殿松等上访活跃人物的一举一动;一旦有迹象显示他们打算上访,必然会有乡、村干部出现在他们家中,“形影不离”地做他们及其家人的思想工作,甚至尽量暂时答应他们提出的要求(是否兑现是另外一回事),这样做的目的就是为了从源头上“堵”住上访。

除了一些“硬”策略之外,乡、村干部还采用“劝”、“哄”等软性策略。所谓的“劝”是指乡、村干部运用人情关系劝说上访者打消上访念头。劝说者的长者身份、个人交情、为人品性等(说白了就是“面子”)具有关键性作用,通过给上访者“面子”(尊重上访者)或希望上访者给个“面子”(尊重劝访者),达到化解上访的目的。除了这种人情关系式的劝解之外,乡、村干部有时也会利用利益交换来达成劝说的目的。

所谓的“哄”在某种程度上带有欺骗性,这是乡、村干部无奈之下采用的有碍基层政府形像的“非道德”策略。例如,为了稳定上访局势、安抚村民情绪、化解突发事件,乡、村干部在“关键”或敏感时期会采用暂时让步或作出承诺,满足上访者的要求,至少让上访者暂时退访。

七、“决不打击报复”:地方政府的官式承诺和实际作为

目前在部分农村地区,对上访者事后打击报复的现象比较严重。一些乡、村干部为了保护自己的既得利益,打着“稳定压倒一切”的招牌,把反映问题、参与上访的村民当作“刁民”,动用公、检、法等专政工具,肆意打压[18].他们一旦发现被人举报或有人上访告他们,为了掩盖罪行或发泄私愤,往往利用自己的权力和地位,调动各种关系力量,采取各种手段,打击报复上访群众。这样的事例在全国范围内时有见闻。

笔者在P 县访谈乡、村干部时,每当涉及到对上访村民“打击报复”的话题,本来一脸和气的乡、村干部立刻就面露紧张之色。大凡在正式场合(如办公室、会议室或有外人在场),一谈起“打击报复”,乡、村干部一般都是官话连篇、满嘴大道理,并且一再强调,他们决不会采用甚至也坚决反对对上访村民采取打击报复手段:“我们镇(县)绝对不会发生打击报复的事情,我们更不会明知故犯、违法执法。现在上面这方面抓得紧,媒体也关注,我们不会顶风作案的。”然而,作出这些官式承诺,丝毫也不妨碍他们对上访者毫不留情地打击报复。笔者就亲历过这样的事。

2002年6月笔者曾当面听P 县N 镇政府的干部在正式场合表示,绝不会对上访者打击报复。一个多月后,笔者随这几位干部到杨庄村催缴税费,回到镇上后一起到一家饭店喝酒,席间他们谈到,杨庄的税费不好收,肯定与几名“老上访”有关,然后就当着笔者的面商量如何找法子治治他们。一位镇党委副书记当即提议,从第二天开始强行催缴,凡拒不配合的“钉子户”、特别是上访“专业户”更要严厉对待,可以同时申请法院执行。他声称,法院的某负责人就住他家隔壁,一个电话就会派人来,可以告这些上访“专业户”抗税或妨碍执行公务罪,先关上几天再说。他的提议得到了大多数在场的镇政府干部的同意。这位镇党委副书记接着还向笔者介绍,他以前在另一个镇任党委副书记期间,就是靠“暴力”手段控制了当地的计划外生育,因此获得了县政府的嘉奖和表彰。当晚在座的另一位镇政府负责人随即用电话把N 镇派出所所长叫到我们所在的饭店,立刻商量如何把白九拨村那几位“烦人”的上访村民以聚众斗殴的罪名拘留,最好在这夏季收费的节骨眼上办得越快越好。派出所所长满口答应,表示这两天就办。

事实上,在笔者调查的P 县,凡是近几年里上访过的村民,特别是上访组织者或上访积极分子,均在不同程度上遭到乡、村干部一手策划或安排的“打击报复”。当然,没有一位乡、村干部会承认他们曾对上访村民“打击报复”,对上访者实施的判罚常常是通过法院判决执行的,似乎与乡、村干部并无直接关系。然而,从上访者这个角度来看,事实上已经形成了“打击报复”的结果和遭到“打击报复”的意识。据笔者的调查,P 县上访村民上访返乡后遭遇过的来自乡、村干部“秋后算账”主要有以下几种方式:

其一,对上访村民及其家庭成员威胁恐吓。有时是乡、村干部直接出面威胁上访村民(如镇政府负责人曾威胁白九拨村的几位上访村民:“如果再上访闹事,就让派出所把你抓起来。”),也有乡、村干部不出面,通过他人进行恐吓(如陈洪利、季义江及其家人都曾在家里多次受到不明身份、讲话为当地口音者的恐吓,有时也会接到恐吓电话)。

其二,通过“合法”手段让上访村民蒙受经济损失。比较典型的是杨庄案例中陈洪利、季义江两人分别被取消其土地承包权,强行毁掉了他们的树苗,两人遭受了几万元的经济损失。

其三,利用农村黑恶势力间接报复上访村民。当前农村基层政府对黑恶势力往往采取容忍和“睁一只眼闭一只眼”的态度,有时甚至为其提供保护伞,扶持其进入村级政权组织,企图利用黑恶势力来维持已经十分混乱的社会治安。例如,N 镇党委、镇政府曾于1999年8月安排李九拨村一名村民担任村委会委员,此人素有劣迹,曾经坐过4年牢,是当地有名的“狠人”,对村民动辄打骂,镇政府反而大力扶持他,任其为村治保主任,给了他合法的权力,以便利用他来对付村里的违法以及“不听话”的村民,尤其是利用他对付上访村民。几年来,李殿松就深受其害,多次遭其及其同夥“毒打”。李殿松在上访时写道:“2001年2月4日,我村村民李文华中午闯入我家,把我家东西砸个乱七八槽,用老虎钳子把我妻子脑袋血管打破,流血过多,当场昏死过去,打110,110不管。我妻子由于流血过多住院15天,医生只给输液七天就不给治了,每天给3元5角钱的药片吃。后经法医鉴定为轻微伤,让派出所处理,但到现在都没有拘留打人者,药费也没给一分。”

其四,联合当地公、检、法部门,对“违法”上访村民实施处罚。据笔者调查,P 县凡是在村民上访中出头露面、充当组织者的上访积极分子,基本上都在上访回村后不同程度上受到当地公、检、法部门的处罚。例如,陈洪利曾经被拘留,李殿松也被拘留过,刘八里乡吕家村的李广田带领本村村民进省里上访告状回村后先后两次被抓判刑。

农民上访是中国现行政治体制下民众维护公民权利的一种不得已的手段,全国各地上访者和上访案例的迅速上升表明,造成农民被迫上访的因素已经不再是局部的、偶然的,它们很可能是制度性的。目前各级政府只是着眼于如何消解上访的浪潮,却未曾深入思考,为什么农民的上访越来越多,为什么实行民主制度的国家民众并不需要上访?从对农民上访问题的研究中应该能引申出对中国的政治进步具有建设性的结论。

「注释」
[1]“农民真苦、农村真穷、农业真危险”,这是原湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平于2000年3月含泪上书国务院总理的一封信中开头部分的一句话。见李昌平的《我向总理说实话》,光明日报出版社,2002年版,第20页。

[2][日]滋贺秀三,《明清时期的民间审判与民间契约》,法律出版社,1998年版,第216页。

[3]宋希仁,“保护弱势群体是德治的应有之义”,《前线》,2001年第5期。

[4]唐钧,“当前中国城市贫困的形成与现状”,《中国党政干部论坛》,2002年第3期。

[5]于奇智,“福柯人论之分析──从知识考古学的观点看”,《中国社会科学季刊》(香港),1995年春季刊。

[6]董志强,“话语权力与权力话语”,《人文杂志》,1999年第4期。

[7]刘文瑾,“一个话语的寓言:市场逻辑与90年代中国大众传媒话语空间的构造”,《新闻与传播研究》,1999年第2期。

[8]李卫国,“论信访人的权利与义务及其相互关系”,《探讨与争鸣》,2001年第8期。

[9]黄东霞,“论农民法律意识”,《行政与法》,2001年第6期。

[10]阎正生、贾利民、李兵,“农村普法工作仍需巩固发展──关于对襄城县农村普法工作的调查报告”,《中国司法》,2001年第4期。

[11]据2002年5月19日中央电视台《新闻调查》报导,重庆有一位叫李裕芬的老太太,因为儿子18年前被派出所抓去,仅仅8个小时便不明不白死亡,公安的尸检报告只说死者因精神失常“服毒自杀”。为此,她自学了一大摞《法医学》、《尸体解剖学》、《精神分析学》等大学专业书籍。18年间,除了写申诉材料、上访,她从不间断学习,这个只有小学文化程度的老太太硬是啃完了这些大学教科书籍。支撑她如此顽强地十几年如一日孜孜不倦刻苦学习的,是为了弄清真相、洗刷冤屈。无独有偶,也有媒体披露,一位农民因为官司久拖不决,便自学法律,最后竟然通过了律师资格考试。见蹇庐氏的“自学成才新途径?”,载《金华日报》,2001年6月8日。

[12]宋志坚,“农民为啥学法”,《中国青年报》,1999年6月5日。

[13]侯书记说:“南花园村的部分村民为了个人利益而状告村长公款吃喝等,其实村里修路、打井不得不请客吃饭,这是人之常情啊。但村民不知情也不理解,甚至过分地把村干部自己家里买肉吃都被告成是‘腐败’。更为过分的是,居然还会有村民拿着相机专门拍摄我们乡村干部吃饭的照片,搞得我们干部平时吃饭都得小心翼翼。南花园村委会5年才花2千多元在吃喝上,而且我们专门调查过,其中大部分的钱都是为了全村的利益而招待工程队,这可都是在为村民办实事。但村民们可不管这么多,他们就只会关心自己的利益有没有受损,以及自己有没有从中得到什么好处。”

[14]金学荣说:“我是一名有着几十年党龄的老党员,我从没做过亏心事,对得起党对得起人民,我心里永远无愧。自从我任支部书记以来,从来没吃过老百姓一顿饭,没贪过一分钱。他们告我说我贪污了十几万,还说我嫖娼,你们说我这么一大把年纪了,可能干这种事情吗?因为我之前起诉他们从不把村提留上缴,他们就反过来诬陷我。他们人多势众、态度蛮横,都是一个大姓的,上边有人谁都不敢惹,我也是没办法啊。”

[15]应星,《大河移民上访的故事》,生活读书新知三联书店,2001年版,第373-374页。

[16]赵立刚,“农民会不会被抛弃"http://www.ccrs.org.cn/big/nmhbhbpq.htm

[17]张黎明,“谁也不能剥夺农民学法、知法、懂法、用法的权利”

http://www.legaldaily.com.cn/gb/content/2000-12/31/content_11284.htm

[18]“稳定成了一些干部粗暴行政的幌子和挡箭牌──‘大令公庄村事件’的警示”,《乡镇论坛》,2002年第1期。

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