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科研经费“负面清单”管理模式研究

  摘要:针对高校科研经费在“正面清单”管理模式下存在的困境现状,从审计的角度分析了“负面清单”管理模式推行的可行性,面临的问题和解决的办法,希望建立更加高效的科研经费管理模式,提高科研人员积极性的同时提升监管水平,以期对高校科研产出有所助益。

  关键词:“负面清单”;科研经费;审计

  近年来,随着国家和社会对科研项目的不断支持,高校科研经费呈大幅增长的趋势。根据科研经费总量来看,我国也是仅次于美国的第二大科技经费投入大国。与此同时,科研经费管理过程中暴露的问题却是触目惊心。为加强对科研经费的科学管理,财政部会同科技部于2016年7月颁布了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》,旨在进一步扩大高校和科研人员在科研经费方面的管理权限,放管结合,严宽相济。《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发【2018】25号),明确要求建立完善以信任为前提的科研管理机制,尽可能赋予科研人员更大的自主权。在“解开一切束缚科技创新的绳索”的大背景下,为降低科研经费和管理过程中违法乱纪事件概率,从高校内部审计角度看,其实可以借鉴管理制度改革过程中的成功经验,比如我国上海自贸试验去探索实行的“负面清单”制度,明确界定科研经费具体实务操作方面违法违规行为。

  1当前我国高校科研经费监管存在的问题

  1.1高校内部监管不到位不科学。长期以来,高校对科研经费的管理实行“正面清单”模式,这一模式设计行政审批渗透、科研项目立项、评审、经费使用、验收等环节,高校科研经费管理的部门主要涉及二级教学单位、科研管理部门、财务管理部门、资产管理部门、监察部门、审计部门。在实际工作中,管理部门不能及时将科研经费的适用、核算和管理信息有机结合,存在多头管理,权责不清,配合度不高等问题。比如科研处会较多关注项目的管理,比如立项,而对于项目经费使用的针对性、合理合法性、有效性等后勤跟踪管理事项则基本不关注;比如财务处则更多关注科研经费票据是否齐全、资料是否完整、签字是否正确等结算事项,对科研经费的使用与项目进展是否一致等问题基本不关注;比如审计部门作为内部监管部门,由于缺乏有效的参与,导致对项目经费的使用无法进行全程监督。1.2高校科研人员法律意识淡薄。项目负责人是科研经费的直接负责人,科研领域的“放管服”目的也是让科研人员拥有较大自主权,但面对经费诱惑,部分法律意识不强的负责人容易抵制不住诱惑,易出现套取经费的现象,比如虚构与科研活动相关的调研活动套取差旅费及差旅费补助;比如将与自己熟识的企业作为科研项目的合作单位,虚构合同协议,套取大额经费等等。在“正面请单”模式下,部分负责人不了解经费使用的风险,也不清楚那些钱该花、能以什么方式合理花,导致非主观意识下的违反法律法规行为。

  2构建“负面清单”管理模式的可行性

  科研经费“负面清单”管理是指对科研经费申请和使用,以清单的形式列明法律法规禁止的事项或行为,体现的是“法无禁止皆可为”的法治理念,目的在于简化审批流程,扩大开放力度。推行此管理模式,有三个方面的措施能提供保障:2.1推动理念顶层设计。(1)修订与科技管理体制相关的法律法规。探索制定从科研立项、审批、经费管理、监管责任等层面的负面行为清单,同时转变管理职能,在科研经费的分配和管理中,减少行政干预,厘清行政权力和学术权力的关系,逐步消除实行“负面清单”管理模式的障碍。(2)优化流程设计,简化审批手续。科研活动的不确定性会引起科研经费预决算之间存在偏差,高校科研经费的流程优化可从课题立项流程、控制预算编制环节、控制经费支出环节、预算调整流程四个方面予以考虑;审批手续的简化可从科研管理组织机构的设置、监管力量的协调机制两个方面着手。从审计的角度看,具体涉及COSO五要素:环境控制、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控方面结合科研经费支出的主要风险点,建立风险防范机制。2.2科学合理的制定“负面清单”。“负面清单”制定与厘清政府和高校、科研人员之间的关系密切相关,因此必须慎重严谨科学合理。(1)清单条目制定的依据要充分合理,科研人员不能干什么的理由是切实可行的。国家层面,需全面梳理科研经费管理中禁止的行为或事项,依据国家制定的法律法规予以审查确认。高校层面,除执行国家层面的制度,还要因地制宜,结合本单位的情况细化可执行的“负面清单”。(2)科研经费的管理涉及多个方向,可吸收科研、财务、税收等专家意见,公开征求社会公众意见,保障清单条目信息完整可行。(3)科研经费的管理过程也是随时代经济的变化而在变化,从审计的角度看,谨慎的、动态的调整清单内容,保证清单条目的与时俱进非常重要。“负面清单”在发布执行过程中,可根据具体的实践情况,及时修正。2.3加强对“负面清单”管理的监管。在我国科技发展的大环境下,对科研经费监管的政策制定主体、科研主体、评价主体之间的外部协同和主体自身的内部协同提出了更新的更高的要求,科学化和精细化是总的要求。“负面清单”侧重事中事后监管,为防止权力下放后的脱缰现象,需发挥科研处、监察部门、审计部门、财务部门的协调监督作用,从审计的角度看,可依托信息化平台,对科研“负面清单”条目定期不定期的检查,建立科研信用“黑名单”,实施主体问责机制。一般情况下,各个部门侧重不同:科研处是科研项目经费管理第一环节,可参照“负面清单”条目贯穿科研经费管理始终,财务处是经费使用过程的会计监督,可利用信息化手段参照“负面清单”条目前置会计审核功能,监审部门主要参与经费管理的日常监督和问责功能,也可参照“负面清单”条目及时督查、提醒,杜绝问题进一步发酵。

  3推行“负面清单”管理模式的困难及对策

  目前,“负面清单”管理模式在我国尚未发展成熟,在法律体系、监管制度、“负面清单”制定等方面均需不断完善和改进。3.1完善国家相关法律体系。我国科研“负面清单”管理制度缺乏匹配的法律政策,制定清单条目存在法律依据不足,内容宽泛等先天不足条件,需系统的梳理和分析我国国内科研经费有关的法律法规,通过制定专门的法律法规来保障“负面清单”制定的推行;此外,目前的科研审批制度有浓厚的“官本位”意识,推行“负面清单”管理模式必然影响既得利益群体的的权力,隐形阻力较大,要打破壁垒,必须通过法律制度来保障;最后,在实际操作过程中,必然会遇到与科研经费相关的问题和纠纷,而现有的制度中缺少相关的规定,阻碍“负面清单”管理模式的推行,制定有效的纠纷解决制度,对于探索“负面清单”管理模式有着积极作用。3.2建立并执行事中事后监管制度。我国目前“以审代管”的监管模式主要以事后为主,存在监管漏洞,因为“正面清单”模式重在事前监督,之后对科研经费的监管力度逐渐降低,审计时问题已基本成现实,科研人员也比较茫然什么可以干什么不可以干,没有达到管理的效果。“负面清单”模式下,一是可通过建立网络平台,将事前的审批转化为事中事后的的动态管理,参照科研经费不可为清单,不同部门协同合作,重点监督,有的放矢,提高管理效果;二是建立科研“黑名单”信用体系,对违反“负面清单”条目的人和事重点监督,优化流程,提高效率,在经费使用过程中就能及时纠偏,并达到震慑效果,减少腐败行为;三是建立协同机制、问责机制,科研处、审计处、监察处、财务处等部门各司其职,在经费使用过程中承担相应的管理责任,保证“负面清单”管理模式在每个环节都能有序进行。3.3谨慎和动态的制定制度。实行“负面清单”管理模式需要提高科研经费使用的透明度,需要加大对创新性人才的补助,需要完善备案制度,在“负面清单”模式管理下,科研支出的真实性和完整性是需要进一步核实的,这就要求制度的制定不断与时俱进,在推行“负面清单”管理模式中遇到新情况新问题及时纠偏,以维护国家利益。也需要借鉴国外“负面清单”模式的失败教训,有预见性的在制度制定过程中规避陷阱,避免重蹈失败覆辙,引发较大风险。

  综上所述,“正面清单”管理模式下的“一放就乱,一管就死”现状急需得到改变,而“负面清单”管理模式能为科研人员争取到较大自主权,能提高监管效率,能让市场配置科技资源发挥更大作用,能让政府、高校等科研机构能厘清关系,还权于学术,起到积极作用。因此,把激活科研活力和加强监管统筹运作,把构建“负面清单”条目作为管理模式的重要工作有一定的现实意义,也符合国家对科研经费管理“简政放权”的理念,科研领域的“放管服”改革成败关键在于权力和利益的转移和博弈,尊重科学研究,贯彻执行中央精神指示,推动科技创新,激发科研活力,科研经费“负面清单”管理模式值得细化研究。

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