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地方财政的几个基本理论问题

一、财政体制改革简评

  中国的财政体制改革,是根据事权与财权相结合的原则,把总额分成的财政体制改革为分税制财政管理体制,按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必须的税种划为中央税;将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税;将适合地方征管的税种划为地方税,并充实地方税税种,增加地方收入。这样,以“分税”为名的划分中央与地方的事权、财权、税权并设立两套征税机构的财政体制改革,奠定了财政体制新框架,为充分发挥“两个积极性”创造了条件,也为国家的统一和巩固增强了经济基础。例如,1994年的财政体制改革,从根本上改变了中央税的比重,由1993年及以前的20%左右提高到了1994年及以后的50%以上。这确实是一个很了不起的成就。然而,此次财政体制改革,对完善的分税制财政管理体制而言,只能说是一种必要的过渡措施。所以,中国现行的财政体制仍有许多不足。

  1、由于财政体制改革与税收改革在改革步伐上的差异性, 从而导致现行地方税制的不完善与不规范。地方税不是一种税的称谓,而是一组税的统称,有明显的财政意义。似乎可以如此简单地表述:地方税是对充作地方财政收入的税源的课征。建立地方税体系是建立分税制财政管理体制的客观需要。然而,在财税改革的实际过程中,财政体制改革是围绕市场经济需要“分”的思路展开的,即“分事、分权、分税、分管”。而税制改革则是为满足市场经济“统”的需要进行的,即市场是统一的,需要“统一税法”;市场是竞争的,需要“公平税负”。而统一与公平原则的实现,就可以在一定程度上“简化税制”。但所提“合理分权”即满足市场经济“分”的基本原则并没有得到充分体现。这种差异性就使得地方税制中许多税种基本没动,于是就呈现出“新税收、老税种”的面貌。同时,财政体制改革在进行“分”的时候,也没有分彻底,只是按中央、地方两大块来分税收。而地方各级之间则没有考虑。因此,现行税收制度就很难完全满足地方各级财政的需要了。

  2、地方税源划分得不尽合理。按照效率、适合、 相当的原则来判定,首先是地方税源没有分级次,不能满足地方各级政府的需要;其次,没有按地域,而是按隶属关系、部门、资源或因政策调整的增加部分来划分税源,前者如企业所得税,后者依次如城市维护建设税、资源税、银行营业税,这不但有碍于企业改革,也不符合税源的对应性;其三,没有很好地考虑有些税源的广度和潜力,如个人所得税和资源税,它们或是因其所得来源广大,或是因其资源为国家所有,而不可作为地方所得税;其四,没有贯彻同一原则,如增值税与营业税,都是消费税,划分原则应相同,即均应作为共享税税源。

  3、地方缺乏必要的地方税立法权。 分税制财政管理体制的基本思想,是市场经济条件下的民主理财思想。鉴于此,地方政府有了征税权和独立的征税机关。但问题在于,除了全国性的地方税立法工作以外,地方没有根据本地的特点、资源状况和特别需要,开征一些地方性税种的立法权。可以说,这是乱收费的根源之一。

  二、地方政府和地方财政

  国家历史久远,其政权级次随着社会生产力水平的提高和社会经济结构的变化而不断调整、变动,中央政府代表国家,下为地方各级政府,分别处理各自的公共事务。

  不论各国地方政府所指为何,但“地方”总是相对于“中央”而言的。而地方又有其组织体系,分为一定的级次。因此,首先要确定地方政权级次,然后才能考虑相应的财政体制。

  两千年来,中国的地方政府在二级制和三级制之间徘徊。现在的省、县制,基本上是秦、汉郡、县制的继续。两级政府是中国两千年来的基本格局。解放以后,中国的地方政权制度虽然多变,但省、县两级都作为实级存在并各自有一级财政,应该是可以肯定下来的。

  市在中国是近代的产物,可依其政治经济地位分为直辖市、省辖市和县级市。除了县级市以外,目前还实行“市管县”制度。市是一级政府,是实级,应有相应的财政。市以下一般设区,区亦为实级,也应有区财政。区以下的街道办事处是区的派出机构,不宜单设财政。

  县以下是乡或镇,为实级政府,可有一级财政。在一些地区如有困难,可不设,亦可在条件具备之后逐步建立。

  如上所述,依地方政府的实级,有省、市、县、乡四级,也就是说,地方财政亦有四级。

  三、地方财政理论

  在市场经济条件下,地方财政应是公共财政,是地方各级政府为满足本地区的一般需要,促进本地区经济、事业的发展,平衡财政分配,所需资金的取得、使用和管理的各种行为的总称。

  由于“地方”总是相对于“中央”而言的,因而,中央财政与地方财政实质上的关系是:统一关系:国家对全国各地方的财政必须保持统一,统筹规划;从属关系:即权力的行使需遵从中央的统一的法规;调剂关系:中央调剂各地区的财政收支,以健全地方财政。

  公共商品理论是财政税收的基础理论:财政支出的是公共商品,而税收则是公共商品的价格。公共商品理论为中国的经济改革、财政改革和税收改革指明了方向:民间部门生产私人商品,政府部门生产或供应公共商品,因此,政企必须分开;财政支出的只能是公共商品,而不是私人商品,因此,中国的财政预算结构需要转换;税收是公共商品的价格,因此,税收应真正成为财政收入的主要来源。

  公共商品的意义。在广袤的商品世界中,基本可以将其分为两大类:私人商品与公共商品。用来满足私欲的商品,称之为私人商品;用来满足公欲的商品,称之为公共商品。通过市场机制,研究私人商品的生产、分配、交换、消费,以及再生产和扩大再生产的问题,乃是私经济的核心,也就是经济学研究的主要范围。而通过政治过程或政府的作用,研究如何利用公共商品来满足公欲的问题,乃是公经济的核心,也就是财政税收所要研究的主要范围。

  公共商品(Public Goods)理论发端于西方。 因为翻译的原因, Public Goods 一词有多种表达:公共物品、公共产品、公共货物、 公共财货、公共财、公共商品等。我们之所以采用“公共商品”的说法,是因为公共商品与私人商品相提并论可以更能说明市场经济中的经济问题和财政问题。

  事实上,“公共”意为属于社会的;公有公用的。“物品”多指日常生活中应用的东西,具有使用价值,但不一定具有价值;只有作为商品的物品,才具有价值。“产品”是生产出来的物品,在市场经济中,绝大多数是用来进行交换的商品,只有那些自产自用的产品才不是商品。“货物”是供出售的物品,也就是商品。“财货”意同货物。“财”是钱和物资的总称:钱为货币,是一种特殊商品:“物资”是生产上和生活上所需要的物质资料,也是商品,所以,财与商品的意义相同。至于“商品”则是为交换而生产的劳动产品,具有使用价值和价值两重性;泛指市场上买卖的物品。所以,我认为把“Public Goods”统一翻译为“公共商品”较为妥当。而且,这样定义,就可以把公共商品与私人商品联系起来一起研究,从中找出它们之间的联系以及共性与特性。

  地方公共商品。公共商品所在的位置亦会对消费者产生不同的影响。例如,某人因距离消防队较近而可能收益较多。这类公共商品可用地理条件作为划分的标准,大体上可将其区分为地方性公共商品、区域性公共商品和国家性公共商品。公共商品的这种分类,为建立多层次政府制度提供了理论依据。但在实际经济生活中,严格区分国家公共商品和地方公共商品是做不到的。这是因为,大部分公共商品可以是国家的,也可以是地方性的。因此,这种区分只能是大致的:基本上为全国居民消费的公共商品属国家公共商品,基本上由地方居民受益的为地方公共商品。

  国家供应的公共商品,是对全体国民给予等量的利益,例如国防、国家制定的法律、基础科学研究、国道、面向全国的高等教育等;地方政府供应的公共商品,在原则上,只不过是给特定地区的居民以等量利益,如环境保护、自来水供应系统、地方性道路、中小学教育等。所以说,地方公共商品乃是指能满足一定地区人民的公共欲望,而由地方政府所提供的商品或劳务。又可称之为被差别化了的公共商品。如同地方是相对于中央而言一样,地方公共商品也是相对于国家公共商品而言的,具有明显的区域性,因而其范围通常包括:文化、教育、公园、娱乐、消防、水利、交通和地方公用设施等。地方公共商品不但具有联合消费的特性,而且还具有私有性、排他性及排挤效果的性质,并与纯公共商品的性质有所不同。就某一地区而言,其一居民如果增加对该地区公共商品的消费,就有可能造成他人的不便,甚至会使其他人无法消费这种公共商品。例如,图书馆的座位有限等。于是,国家公共商品是由中央政府来进行资源配置,而地方公共商品则是由地方政府来进行资源配置,因而是有效率的。

  地方公共商品亦有开放性与闭合性之别。开放性地方公共商品,具有外部性,其效益会溢散到该地区之外(外部效益)。因此,该种公共商品的资源配置,需要有上一级政府的专项补助,其资金来源为受益的辖外地区的特别课征。而闭合性地方公共商品,则不具外部性,其效益全为内部的,即全为该地区居民消费或享用,其资金来源为本地区政府,即地方财政。

  此外,在一个空间经济里,同一地区的居民,对所在地区的公共商品的偏好,有较高的一致性。常言道,“人以类聚,物以群分”。例如,有的人喜欢居住在农村,而有的人却喜欢居住在城市。同时,地区内的各个居民对公共商品的获取能力也会有差异,例如,居住在公园、图书馆、游泳池等公共商品附近的居民,消费它们就比远处居民方便一些。

  一般说来,在资源配置的功能上,地方政府较中央政府为佳。这是因为,不同地区的人民对公共商品的偏好不同,而地方政府恰可直接根据本地区的居民的偏好来提供公共商品,人们也可以搬迁的方式从一地到另一地去寻求满足其偏好的公共商品组合,即“用脚投票”,从而达到资源的最优配置。可见,地方公共商品的存在,也提供了劳动者在地区间移动时,所可能显示的对公共商品偏好的潜在机能,亦即人们以移居方式来显示其对地方公共商品的偏好。根据他们的偏好,各人将选择最有利的公共商品和税收组合的居住地。这种劳动者在地区间移动的信息,可以帮助地方政府决定供应地方公共商品的水平。

  综上所述,地方公共商品之所以存在,是基于这样的认识:地方之间的差别性和流动性。所谓差别性,是指地方之间的发展水平、消费习俗、消费偏好等存在一定的差别,因而各地的居民的公共商品的需求是不一样的,所以就需要有相应地方公共商品的生产和供应,以提高资源配置的有效性。而所谓流动性,是指资源可以在地区之间自由流动。这就是“用脚投票”的基本原因。

  四、地方财源筹措

  地方财源筹措的原则主要是受益原则。地方的财政收入应是政府的全部收入,其来源为自有收入和外来收入两大类。自有收入包括税收收入和非税收入;而非税收入又包括与收益原则无关的罚款、捐赠收入与按受益原则的规费收入、工程受益费收入等。外来收入包括补助收入和地方公债。一般言之,地方财政的主要财源是地方税收。以此与地方公共商品的提供相适应的是地方财政支出。其原因是,由国家供应的国家公共商品,是对国民全体给予等量的利益,而地方政府供应的地方公共商品,原则上,只不过是给予特定地区的居民以利益。正确理解地方税的性质,对地方财政制度而言,是极为重要的。

  由于“地方”仅为全国的一部分,因而就有了中央与地方的税源划分问题。划分中央税与地方税的原则一般有:(1)效率原则, 即以税收征收效率的高低作为划分标准,以确定税源的归属权限,如财产税类的各种税,就地征管较易确实,故一般划作地方税;(2)适合原则, 即以税基广狭作为划分标准,税基广税源丰且有流动性的税源划归中央,反之,则划归地方,如农业税具有地区性而且固定,故常作地方税;(3)相当原则,以税源的性质和税收负担分配公平作为划分标准, 如个人所得税,其目的在于全国人民的财富平均,因其税源广,税收弹性大,而宜划归中央。

  这种划分,一般有四种类型:独立税源、共分税源、中央对地方补助和地方对中央协助。(1)独立税源,中央与地方各有其独立税源, 中央课征国税,以量能课税为原则;地方课征地方税,以受益课税为原则。(2)共分税源,即税收分成制,无论是国税或是地方税, 均由中央政府与地方政府按一定比例划分其收入,国税则中央分成较多,地方税则地方分成较多,有时国税与地方税统一征管,使其税收分成更易实行。税收分成制又有两种主要类型:地方交付税与地方让与税。地方交付税是中央政府依各地方政府的财政缺口,而自国税收入中拨付一定比例给地方。地方让与税,是以国税名义征收的特定税收,根据各地的财政状况按不同比例,提拨作为某种特定财源。(3)中央对地方补助, 中央政府为达成某项特定目的或进行某一特定事业,给予地方的一定款额。中央对地方的补助包括国库负担金、国库委托金和国库补助金三种。(4)地方对中央协助,即协助金, 在中央政府经费不足或兴办某项事业时有利益外溢时,地方政府有负担部分费用的义务,而由地方向中央提供协助金。

  按照上述的划分原则,我们所期望的地方税制是什么样的呢?一般说来,建立一个较好的地方税制应该遵循三个标准:效益标准、公平标准和税收成本标准。

  效率标准。利用税收来筹措资金,首先,必须使政府的财政活动具备充分的可能性。其次,课税不要给市场价格带来扭曲,影响民间部门的资源分配。本来,课税就具有非中性。只是要求在选择和设计地方税制时,尽量避免超额负担。这种超额负担,即为税收制度扭曲市场机制而给消费者带来的社会福利损失。

  公平标准。也称公正标准。税负的分配,应接近社会所能同意的所得分配模型,使财政支出与税收负担相适应。

  税收成本标准。征收费用和纳税费用均应为最低。

  五、地方财政改革

  地方财政具有地方色彩,且主要是为了满足地方人民的公共需要。而地方政府的功能也只能在资源配置上,即向本地区的人们提供公共商品上,有极大的成效。所以,地方财政的改革应从这一基本点出发。其基本思路分述如下:

  (一)建立地方公共财政。“财政”的英文是 Finance 一词, 源于拉丁语 Finic,其愿意是指支出的期限,后措公共收入,再后则演进为“公众财政”或“公共财政”(Public Finance)。及至现代,在市场经济中,“财政”或“公共财政”可称之为“政府经济”。也就是说,政府所应生产和提供的只应是公共商品。这里所称的政府,既包括中央政府即国家(具体地是政府,而且,只有中央政府才能代表国家),也包括地方政府。于是就有了中央财政或国家财政,以及地方财政的称谓。

  然而,在中国的计划经济时期,财政通常亦称国家财政,不但是中央财政和地方财政的总称,而且也是计划经济体制下的财政思想“国家分配论”的体现。在这个武库里,既有“公共财政”,也包括着“私人财政”的内容:其主要手段是计划;其结果是“政企不分”,致使市场机制难以发挥,财政资金使用效率不高。

  由此可见,市场经济体制下的“公共财政”与计划经济体制下的“国家财政”是有着本质区别的。无论是在财政思想上,还是在财政预算的范围、方法和手段上。

  因此,地方财政的首要任务是要由“国家财政”向“公共财政”过渡和转变,把那些应由竞争性、经营性企业办的事情,随着市场的成熟度,按“四部门经济”的原理,逐步从财政领域清理出去,从而实现政府办政府该办的事,不同级次的地方政府和地方财政承担相对不同的公共服务职能。

  (二)完善分税制财政体制。有如下几方面:

  1、财政的级次。地方政府现有省、市、县、乡四个实级, 财政一般也有四级,那么,作为其财源的地方税如何设立呢?根据中国的历史、市管县的现情、乡财政的不健全,以及考虑到国际上的通行做法,现在中国的税级结构设两级的办法较妥,而不必强求按财政级次去构建。如此,中央和省级均拥有各自的税收立法权、执法权、司法权及其解释权和调整权。当条件具备的时候,省以下也可推行分税制,但不赋予税收立法权,而只有税收执法权和税收司法权。与此相适应,地方税设两级,即省级税和市县税。乡财政包括在县财政之内,故一般可不设乡税。但在农村的“费改税”后,该部分可作为乡税,以充乡财政的固定财源。

  2、税收管理体制的模式。 税收管理体制是财政体制的重要组成部分。税收管理体制的模式按其税收立法和征收管理权限的划分,可分为三种类型:中央集权型、地方分权型和集权分权结合型。在中国这样的一个国家,宜集权分权结合型,即相对集中型,中央集中掌握主要的税收收入,地方掌握次要的税收收入,各自拥有一定的财权,同时以共享税为主构成各级政府的主要收入来源,专享税为辅。

  3、税务行政。如何实施税务行政, 主要是如何设立财税机构的问题。财政机构的设立,原则上应是一级政府要有相应的一级财政。而税务机构的设立则不然。就其权责而言,一为税务决策机构,即研究税收体制、选择税种、调整人事、领导稽征机构;二为税务稽征机构,即专职办理各税的课验、计算和征收业务的机构。由于各国政体不同,有统一稽征和分别稽征的区别,因之稽征机构有统一的和分立的两种。统一的稽征机构,不论税收属于中央或是地方均统一征收,并分别解缴入库。其优点是节约征收费用,适于领土不大的国家,但解缴手续繁杂,工作量大。分立的稽征机构,国税、共享税由中央设立的机构征收,共享税中的地方部分,按规定由国税机构解缴地方;地方税由地方政府设立的机构征收。其优点在于合乎税源分配和财政体制的要求,适于领土广大的国度,但征收费用较高。中国幅员广大,各地经济发展不平衡,生产力水平又是多层次的,这就使中国实行分别稽征制成为必然。现在已这么做了,总体来说效果是好的。今后要解决的问题是两套税务机构的协调问题。

  但是,实践经验告诉我们,对一些税源很小的边远地区和基层税务所,如果仍然按一般原则设置两套税务机构,显得没有必要。为了节省税收成本,可只设一个税务机构,统征各税。

  4、改善地方的收入机制。 主要包括规范收入机制和税种的合理划分。

  (1)规范收入机制。首先,按公共财政要求, 政府收入即财政收入。为此,预算外收入应全部纳入预算管理。其次,规范地方的收费,把那些必要的行政性收费改革为地方税种,亦纳入预算管理。其三,规费收入只能规定在公共商品提供给个人的范围之内。

  (2)税种的合理划分。税源的划分, 要能满足地方各级政府的需要,符合税源的对应性,考虑税源的广度和潜力,并贯彻同一原则。按此,地方税体系的具体设想如下:

  ①商品税类:增值税、营业税,中央与地方共享。

  ②所得税类:企业所得税(与中央同税源而分率征收)。

  ③财产及其它税类:资源税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、车船使用税和车船使用牌照税、房产税和城市房地产税、契税、印花税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、屠宰税、筵席税、农(牧)业税、农业特产税;社会保障税(费)、遗产及赠与税、教育税和地方的“费改税”部分;证券交易税中央与地方共享;特别课税以及地方有权开征的税种等。

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