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对于乡级政府债务风险的法律控制

【摘要】目前中国地方政府的债务问题正在日积月累,情况十分复杂,形势相当严峻,本文介绍了我国乡级政府债务状况的现状和乡级政府财务状况恶化所带来的危害,并对于乡级政府债务风险的法律控制改革的可能性作了初步的探讨。
【关键词】乡级政府债务风险 财政 法律控制
【正文】
  引言

  我国政府向来重视对于金融风险的控制,但是对于政府财政风险,特别是乡级政府债务的法律控制一直都不够重视。目前我国乡级政府债务状况不容乐观,特别是2004年“两会”后,许多省区纷纷宣布:争取两三年内全部取消农业税。但也有许多专家表示担忧。担心取消或降低农业税,地方财政收入将出现缺口,基层政权运转发生困难。这些问题急需通过法律的调整来解决。

  正文

  一.我国乡级政府债务现状

  对于乡级政府债务的具体数额,现有的资料只提供了一些零星的数据,如:一般预算赤字县二○○一年共计七百三十一个,赤字面为百分之三十五点六;全国乡镇政府负债总额为二千二百万元等。但是,这些数据显然是不够全面和真实的。有人估计,我国目前仅乡级政府债务达2000-4000亿元。 过去这些债务还可以通过向农民集资摊派逐年偿还,农村税费改革后不能随便向农民集资摊派,而其中相当部分的债务是欠农民的,如“两金”欠款等,因此乡级政府债务问题如果不能得到妥善解决,势必影响农村的稳定。

  二.乡级政府债务状况恶化的危害

   1、 债务严重加重了农民负担。

   如果说农民负担过重起初是因为机构和人员膨胀引起的,那么现在,农民负担虽有中央三令五申,但仍有增无减,则是债务危机所致。监利县柘木乡1997年因提早征收农民负担,导致一农民服毒自杀,中央领导严令查处责任人,乡党委书记、乡长被撤销党内外一切职务,直接责任人被判三年。但1997--1999年,监利县仍无视中央减轻农民负担的三令五申,每年加重农民负担2亿元,人均200元,农民苦不堪言。尽管如此,监利县的乡级政府债务依然有增无减。

   2、债务导致乡村干部队伍素质降低。

   由于债务危机使乡村两级组织失去了存在的经济基础,其职能也萎缩。现在很多村找不到像样的人当村长、村支书,很多乡干部提出辞职,县长的“含金量”也大大降低了。内陆地区的很多村没有积累只有债务,村长选出来了但一般都不愿干,愿干的一般只有两种人:一种是想收回债款的人,一种是有黑社会势力背景的人,在这两种人中,后一种人多被乡领导任用。这使得乡村干部和地痞流氓的结合成为乡村干部队伍结构演化的一种趋势。

   3、 县级政权面临危机

   在内陆的县一级,财政收入的70%以上来自农民负担,由于农村债务的影响,县级财政的预算收入根本不可能实现。内陆许多县级政府为保运转挪用社保资金、专项基金、项目专款、变卖国有资产是十分普遍的现象。乡村截留县级财政收入,必然导致本不堪重负的工业企业雪上加霜,进一步加剧了县域经济的萎缩,财政进一步恶化,失业进一步上升,这样必然会形成经济和社会的恶性循环。

   过去,县域工业和城镇居民的问题主要靠农村和农民输血解决,才保证了社会稳定。现在农村和农民不仅无血可输了,而且还是一个充满危机的地方和群体。县级政府实际上是坐到了火山口上。

   4、 农村市场进一步萎缩,通货紧缩进一步加剧

   从宏观而言,财富向少数发达地区、少数人集中,大多数地方和大多数人相对贫困化;从微观而言,少数人又通过高利贷和权力的结合,再次集中财富,使更多的人陷入绝对贫困,连最后的保障--土地也将失去。我们既没有解决农民负担过重的问题,也没有找到增加农民收入的有效途径,在农村有绝大部分农户的现金收入不够缴税费和学生的学费,有不少农民一件衣服穿几年、几代人。农民没有钱消费,再好的拉动内需的措施都是难以起到作用。

  三.对于乡级政府债务风险的法律控制的改革建议

   目前我国财政法上对于乡级政府债务风险的控制相当有限,《中华人民共和国预算法》中虽然也将乡级政府的预算纳入了法律控制的范围,但是实践中难以得到真正的贯彻执行。真正严格执行预算并每年交乡人民代表大会审批的乡政府非常少,而且即使是执行了预算的乡政府在实践中也经常无限制地追加预算。细化并增强对于乡政府的债务风险的法律控制显得相当紧迫。

  实际上,只要乡级政府的财权和事权还结合在一起,乡级政府的债务风险就难以得到有效控制。为此,建议干脆取消乡级财政,把财权收到县一级,乡政府只保留事权。把乡级政府变为县级政府的派出机构,即改设为乡公所或办事处,不具有独立的财权,只负责完成县级政府委托的基层农村的公共管理事务。取消乡级财政后,原乡政府的工作人员全部裁减,原由乡级政府承担的事务全部由县级政府统一规划、统一安排,所需经费由县财政预算列支。乡镇的所有政府收入统一体现到县财政,派员和派出机构的一切费用以及公共品的支出也由县财政提供,由此形成的县级财政预算缺口,由中央和省级等各级转移支付解决。此外,对于经济不发达地区和贫困地区,为解决农村义务教育而存在的巨大预算缺口,也可考虑允许由省级财政发行教育公债来弥补。地方公共物品统一由县政府规划并由县政府各部门具体提供,比如各乡道路,由县交通局统一规划并组织修建。

  结论

  分离乡政府的财权与事权,这种做法可能过于激进,但这也是解决乡级政府债务风险最彻底的办法。当然,这种想法可能太不成熟。因为这不仅仅涉及到财政法的重大修改,而且还涉及到我国政府结构体制的变革。本文在此仅仅是做出初步的建议,对此将来还应当进行更深入的探讨。   

 
【参考资料】
    1《预算执行制度改革与中国预算法的完善》,熊伟,载于《法学评论》2001年第四期。 
  2 刘剑文主编《财税法学》,高等教育出版社2004年版。 
  3 李昌平:《我向总理说实话》第183页,光明日报出版社,2002年版。

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