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关于我国政府采购存在的问题及对策探析

摘要:政府采购是政府管理社会经济生活的一种重要手段,政府采购是经过200多年发展才逐渐形成的复杂而有效的一种财政支出制度,《政府采购法》的实施对政府采购管理监督发挥着重要作用。但是,从运行的实践来看,尚处在摸索实践阶段,当前存在着一些必须着手规范和完善的问题,需要我们认真思考。本文通过深入细致地分析采购过程中的问题,有针对性地提出强化意识、完善制度、编制预算、硬化指标等措施,规范政府采购行为。

  关键词:政府采购;问题;对策;财政监督

  政府采购是经过200多年发展才逐渐形成的复杂而有效的一种财政支出制度,《政府采购法》的实施对政府采购管理监督发挥着重要作用。但是,从采购运行的实践来看,在我国尚处在摸索实践阶段,还存在许多不完善、不规范的现象,其效果无论从采购规模上还是从行为的规范上,还没有达到预期监督的目的。当前存在着一些必须着手规范和完善的问题,需要我们认真思考。

  一、采购过程中存在的问题

  (一)采购单位意识不强

  出现采购单位政府采购意识不强这种情况的原因,一方面是由于《政府采购法》实施时间不久,宣传力度不够,而原先出台的制度又缺乏刚性,对采购人没有法律约束力;另一方面是由于我国预算编制滞后,政府采购预算管理很难实施。有些单位政府采购项目的实施往往是领导说了算,想买什么就买什么,想什么时候买就什么时候买,想花多少钱就花多少钱。一些地方用政府采购计划代替政府采购预算,很难体现集中采购的计划性和规模效应。

  政府对采购中心组织的开标活动监督意识不强,考核与现场监督流于形式,存在以下几方面问题:一方面是对开标现场监督不得力,走形式走过场。有些监管部门限于人手少,只是象征性地走走场面,不参与全程监督,一味地寻找采购执行机构的问题,现场监督失去了应起的作用。另一方面是年度工作考核不规范、不科学。由于指导能力匮乏,监管部门对采购机构档案管理、人员考核、进入标准、规章制度建设、纠纷处理措施等等考核内容未作政策上的规定,监管部门考核工作也只能走走形式,是对采购中心工作放任自流与不关心的表现。

  (二)具体管理职责不清

  多数政府集中采购机构都设在财政部门,为了精减机构,许多政府采购管理办公室与集中采购机构合署办公,两块牌子,一套人马,这种集裁判员与运动员于一身的操作模式,缺乏相互制约的机制,难以充分体现公开、公平、公正的政府采购原则。政府采购行为的执行者往往基础性工作不到位,在不经意间把政府采购工作中出现的矛盾问题转嫁给了采购中心。这种政府采购监管部门行政不作为或行政错位的现象,导致的直接后果就是采购体制不顺,许多应该事先解决的问题不能约定俗成,使采购中心工作被动。

  监管部门采购资金审核不严,年度或季度、月度采购计划不能准确执行,让许多没有采购资金的项目进入采购法定程序,致使供应商合同款项被无限期拖延,供应商怨声载道,采购人却毫无表情。虽然采购中心没有直接责任,但项目是由其组织开标的,协调即使很困难却也是份内事,采购资金不足的矛盾焦点明显地转嫁到了采购中心。采购监管部门不从源头上遏制采购人的不规范行为,却做起了老好人,赢取当事人好感,获得行风评议选票,而把采购中心推上了风口浪尖。

  (三)双重标准操作执行不便

  对涉及采购中心具体事务性问题,采用双重标准,令采购执行机构困惑,理性逻辑混乱。对于限额标准以上的项目甚至超过几倍的项目,监管部门初次就确定竞争性谈判或询价采购方式,置政府颁布的年度集中采购目录于不顾。违背采购法规定的采购时限,邀请招标只给3、4天招标定标完成期,故意或变相帮助采购人“愚弄”采购中心,不能及时按规定方式采购完毕的还抓小辫子,而对于一些明显可以采用询价采购的配置型号固定的项目又要搞所谓的邀请招标,采购理念混乱。

  采购内容审核阶段也搞双重标准,有时根据采购人行政权力权重大小以及与自己关系密切程度,对涉及采购具体内容(如定品牌与不定品牌)设置双重标准,因人因时因地而随机变幻,叫人摸不着头脑。报账审核把关时,对采购中心出具的付款申请与合同内容有时熟视无睹,如同废纸,根本不尊重采购中心的劳作,大费周折地仔细查询各方数据,让报账者实实在在地感受到威严二字的份量;有时根本不看任何证明材料,对采购中心根据工作实际而采用的比价定标形式不予认可,在供应商已供货前提下,拒绝报账;对某些供应商网开一面,约定好的工作机制会随便更改,事先也不沟通,临时突变,影响了采购当事人的合法权利。

  (四)关注影响采购问题不够

  由于多数集中采购机构为事业单位,且人员大多从财政部门内部调剂使用,因此,这种并非为机构内部岗位设置而定向招募专业人员组成的采购员队伍,很难达到《政府采购法》规定的要求。对影响政府采购的重大问题与事务不闻不问,任其发展,不能为政府采购事业的健康发展扫除障碍。然而实际情况却是许多监管机构回避主要矛盾,避重就轻,敷衍塞责,借口种种理由,对影响政府采购的原则问题“顾左右而言他”。

  这些问题主要体现在:政府采购的多头执行体制导致采购市场混乱;会计事务所、造价中心、招标代理机构等抢占政府集中采购目录内的采购项目;采管不分;工程采购未能纳入集中采购范围;政府集中采购目录制定不完善以及准确执行不力;政府集中采购机构无工作阵地,机构纳入行政服务中心熙熙攘攘的大厅中,工作保密性、方便性、发展空间严重受阻;党政领导盲目指示与涉足投诉事件的处理;采购人不与采购中心签订委托采购协议,未约定双方的权利与义务关系;中心人员素质结构与业务水平制约机构发展,采购中心成为领导安排富余人员的场所等。

  (五)采购信息公开程度不高

  采购信息不公开,暗箱操作严重,对执行机构存有欺骗行为。监管部门把握着政府采购起始与收购阶段具体事务,即采购计划审核和合同款或报账单的最后签字盖章与拨付权,其间将会出现可以预料的腐败与寻租行为。

  监管部门根据领导意见,凭借人情关系网权重,置政府集中采购目录于不顾,肆意让“心仪”的采购人自行采购或变相自行采购(如由监管部门参与所谓现场监督的“议标”行为,不走政府采购程序),反正票据的报销权掌握在自己手中,集中采购程序都可以跳开了,实际上集中采购机构已失去了作用,成为了监管者手中被任意玩弄与欺骗的对象。

  (六)采购法规制度保障不力

  由于各地在尝试政府采购初期的认识不是很深,出发点站得也不高,出台的一些政策制度,难免存在遗漏,甚至与《政府采购法》相左,亟须加紧修改、完善和补充。

  比如,原先出台的政府采购暂行办法或制度中,很少提及政府采购如何保护民族工业、经济不发达的少数民族地区的和环保型的企业;对政府采购监督管理部门与政府采购代理机构的职责划分不是很明确;对政府采购的预算管理要求不高;对政府采购方式和程序缺乏统一规范等等。

  现在普遍有一种倾向,监管部门考虑到制定的法规要具有系统性、缜密性、创造性,势必有一定难度,因此不敢为人先,怕承担责任,抱着等待观望态度,一切事关制度建设方面的工作都要等待上面来了文件再照搬照套,根本不愿创新。

  (七)监管机构操作权力不当

  由于缺乏有效的制度约束,一些地方的政府采购操作缺乏规范。招标文件不经政府采购监管部门审核就擅自发出,中标结果不在媒体公布,采购合同不报监管部门备案;该实行公开招标的政府采购项目,而擅用其他政府采购方式代替;不按规定聘请专家或聘请没有专家资格的人员充当评委;评委组成人员的比例不符合规定;随意突破政府采购预算;采购人与供应商擅自改变中标结果等等,让人怀疑政府采购的公平、公正性。

  监管机构越位操作,权力滥用,给采购中心工作制造压力。有些监管机构却以领导者自居,指挥着自己的“下属”———采购中心的工作,涉足太深却浑然不觉,如拥有定点采购招标时的定标权。

  由于行政事业单位在设备配备上没有统一、明确的配备标准,一些单位在政府采购活动中相互攀比,也在一定程度上给腐败行为带来可乘之机,直接影响政府采购所提倡的公开招标方式的采用和组织实施,使监督管理部门在政府采购活动中缺乏有效的制度依据。

  二、规范采购操作程序的建议

  (一)强化意识,更新观念

  一是县级财政部门的主要领导应把政府采购纳入重要议事日程,经常关注,专题研究。并利用媒体反映其新情况、新问题,宣传其新办法、新经验,促进其健康发展良性循环。

  二是政府采购的根本目标是节约成本、治理腐败、规范管理。目前,有些人认为“节约了多少资金”、“完成了多少政府采购预算”是衡量政府采购工作的唯一标准,考核工作时作为重要指标,总结成效时大力褒奖。众所周知:上述指标仅是政府采购带来的经济效益的具体体现,而非根本目的,治理腐败、规范管理且与国际惯例接轨才是最终目标。

  三是政府采购是促进财政支出优化的重要手段。规范政府采购行为对改善公共支出管理具有重要作用。实践证明:在公共资源配置过程中,依靠道德和相互监督不能杜绝小集团与政府部门采购官员之间的谋私和腐败现象,而公开竞争机制的引入大大降低了合谋的概率。

  (二)规范运作,提高效益

  一是规范运作是根本。规范运作必须做到“两制定、两公布”:第一是制定并公布《县级政府采购办法》及《实施细则》,并用专栏、媒体详细公布政府采购的范围、目录、方法、程序和门槛价。第二是制定并公布《县级政府采购招标投标办法》。凡达到公开招标起点金额的项目必须按照法定程序实行公开招标。对招标投标的程序(市场调查———发布招标公告———制作标书———评标———决标———签约)以文件的形式固定下来,并在新闻媒体上公布。

  二是提高效益是关键。第一要造就高素质干部队伍。加强廉政建设,教育工作人员不为名所动,不为利所惑,常在河边走就是不湿鞋。第二要借助专家智慧提升采购质量。建立采购评审专家库,做到公开征集,严格审核,择优选用,专业齐全,素质权威。在立项源头、采购流程、现场管理、履约验收各个环节上充分发挥专家智慧,全方位提升采购质量。

  三是运用网络技术提高采购效益。从标准产品入手,公开招标确定供应商和协议价目录,并上网公示协议商品和价格,查询展示样品,网上定购,网上通知协议供应商送货上门,缩短采购周期,提高采购效益。

  (三)健全制度,强化管理

  一是建立审批制度,强化资金控制。各单位根据工作需要和财力情况,向当地财政部门申报年度采购计划,财政部门根据资金支付能力,并区分轻重缓急提出意见,上报同级政府批准后实施。

  二是建立操作制度,强化规范运作。依据《政府采购法》、《招投标法》、《合同法》等法律法规,结合县情制定《县级政府采购操作规程》,明确采购机构、采购单位、资金管理部门、供应商的责任和义务,并实行相互牵制制度,采购过程中的各个环节:公开招标———网上定购或合同定购———验收———付款———核算———决算岗位的工作人员明确分工,严禁串岗、代理,预防采购风险。

  三是建立核算制度,强化财务管理。政府采购应单独核算,实行“三专”,即设立专户,由国库集中支付;安排专人,实行“四分开”:授权人员与批准人员分开,批准人员与执行人员分开,执行人员与会计人员分开,会计记录人员与出纳人员分开,有效堵塞管理中的漏洞;建立专账,统一会计核算。

  四是建立保证金制度,强化风险意识。建立投标保证金制度和履约保证金制度,有效防止“串标”、“流标”现象和“豆腐渣”工程。增强投标单位、中标单位的“主人翁”意识、风险意识,把政府采购风险降到最低线。

  (四)编制预算,推进改革

  现有的预算年度即公历年度,从每年的1月1日到12月31日。由于我国的国情,至每年4月份甚至更晚,因此,应改革现有的预算年度,从每年的7月1日到次年的6月30日,作为一个完整的预算年度和会计年度。

  另外,从财政下达预算控制数到上报正式预算只有不到1个月的时间,在这么短的时间内完成这么多工作,预算编制的科学性可想而知。因此,必须从实际出发,延长预算编制时间为一年,即从每年年初即开始编制下一预算年度的预算,以确保部门预算乃至政府采购预算的真实、准确。

  (五)深入研究,积累经验

  一是逐步完善政府采购管理办法。对于实践中探索出的具有创意新颖、操作可行、方法系统、实践有效的政府采购管理办法要善于归纳、总结、推广,逐步完善县级政府采购管理办法。

  二是健全采购机构内部监督机制。第一是合理设置内部机构,制定切实可行的岗位责任制;第二是合理安排工作人员,明确分工,定期轮岗;第三是强化内部稽核,做到相互牵制、相互监督,铲除滋生腐败的土壤。

  三是公布招标结果接受社会监督。从分散采购到集中采购,人们最担心的问题是会不会出现分散腐败转化为集中腐败,为了消除人们的疑虑,必须将采购机构、采购人员、采购项目、招标结果向社会公布,接受所有供应商和社会的监督,杜绝不良行为的产生。健全法律体系要根据国际经验,政府采购的立法工作不仅仅是制定一部《政府采购法》,而是要建立以“政府采购法实施细则”为核心的制度体系。

  (六)完善体系,硬化指标

  采购过程耗用的时间也应当作为衡量采购制度是否有效的一个重要指标,来考核采购机构的采购效率是否更高,是否能够在时间上满足采购人的需求,有无故意推诿,消极怠工现象。

  应建立采购质量反馈信息制度,提高采购服务质量,便于对采购结果进行考核。增强“国货”意识,购买国货是政府采购制度的内在要求,在国际上,政府利用纳税人的钱购买外国产品冲击本国企业,是不符合纳税人利益的。

  我国《政府采购法》明确规定,政府采购应当采购本国货物、工程和服务。因此,有关部门要抓紧时间制订国货的认定标准以及车辆、办公家具等的配备标准。为了尽快将《政府采购法》落到实处,有关部门应当出台原则性的认定标准,以指导实践工作,方便监督管理部门的监督检查,做到有章可循,执法有据。

  参考文献

  [1]王文新。集中采购机构急待解决的五大问题[J].政府采购指南,2005(12)。

  [2]任伟。如何促进政府采购预算的编制工作[J].政府采购指南,2005(12)。

  [3]张许栋,张金泉。构建服务型政府采购中心的思考[J].政府采购指南,2005(11)。

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