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关于建立和完善我国财政投融资体系的设想

一、财政投融资是一个独特的经济范畴

  财政投融资是本世纪40年代后期产生的一个新概念,是一个同财政、金融有着密切联系的独特经济范畴,并以其独特作用受到世界各国政府的重视。所谓财政投融资,按日本当代著名财政学这井手文雄的解释为:以特定的财政资金,对指定的特别会计、政府关系机关和各种特殊法人进行投资和借贷,以促进社会资本的形成。也就是说,它是政府为实现一定的产业政策和其他政策目标,通过国家信用方式筹集资金,由财政统一掌握管理,并根据国民经济和社会发展规划,以出资(入股)或融资(贷款方式),将资金投向急需发展的部门、企业或事业的一种资金融通活动,所以它也称为政策性金融。在社会主义市场经济条件下,财政投融资对市场经济的发展起着拾遗补缺的作用,它服务于国家的宏观财政政策、产业政策,其具体作用可大致归纳如下:1.对国家财政预算资金起着补充作用,为政府实施政策提供资金保障。2.对国库短期资金调度和调节国债市场起着重要作用,对基础产业、公共设施等部门的贷款,减轻了民间金融机构对经营效益低的部门的贷款压力。3.有利于国家调控国民收入分配,起到引导投资和消费、平抑物价、重新改变分配格局,调节市场货币流通量的作用。

  二、我国财政投融资的现状及与已本财政投融资经验的比较

  我国的财政投融资状况可以从它的来源、运用和管理三大部分来看:

  第一,从来源上看,我国财政投融资大抵没有跳出财政预称这个圈子,规模较小,目前的融资渠道除了预称内少量拨款和财政暂时闲置资金外就是举债、融资渠道窄,融资金额少。

  第二,从运用上看,主要用于短期融资,注重宏观效益不够,没有体现出较强的政策性。目前的财政投融资,受财政预算内资金紧张的影响,本应用作本金的资金,部分被直接划作预算收入无偿使用。投资针对企业不针对行业,一方面造成企业间技术基础上的差距,不利于平等竞争,另一方面曲解了调整产业结构的意图,这种急功迫利的短期行为极易减弱财政投融资的作用,对财政投融资的未来发展十分不利。

  第三,从管理上看,缺乏全国统一的领导、规划和管理,比较散乱,不成体系。从中央到地方,财政信用资金的种类繁多,管理机构也多,由于各类资金分散管理并自成体系,不仅资金的规模效益不高,而且难以形成有效的调节力量。

  在世界各国财政投融资的实践中,日本是运用财政投融资比较成功的国家之一。它的财政投融资方式及其管理经验,是值得我国借鉴的。

   1.日本财政投融资资金来源:(1)产业投资特别会计的资金;(2)资金运用都特别会计的资金;()3简易生命保险和邮政年金特别会计的资金;(4)公募债借入资金。用上述资金作为原资,向公社、公库、公团等进行投资或贷款,不断回收,滚动增值。经过长期积累,目前日本的财政投融资的资金规模已达到一般会计(指政府的财政预算内资金)的规模的41%左右,被称为日本的第二预算。

   2.日本财政投融资资金运用:实行政策性和有偿性兼顾的原则通常不是由政府直接进行投资,而是向若干中介机构——财政投融资机构提供融资,由它们进行特定项目的投资。财政投融资机构大致分为两大类,一类是公共事业机构,包括公团、事业团体和特殊会社、特别会计。这些机构利用从大藏省借入的财政投融资资金兴办各种事业,然后以事业收益偿还贷款本息。另一类是政府有关金融机构,包括两行(日本进出口银行、日本开发银行)、十库(国民金融公库等政府金融机构)和一基金(海外经济合作基金)。这类机构不吸收存款,它们将借来的财政投融资资金按照产业政策转贷出去,从中获取利差收入。它们的投向主要考虑是否为国家经济发展所需要。

   3.日本财政投融资管理:根据日本的“资金运用部法”和“简易生命保险和邮政年金积累运用等”的规定,资金运用部资金由大藏省管理,简易保险资金由邮政大臣管理,但都需经过资金运用审议会的审查批准。大藏省理财局负责编制每年的财政投融资计划,确定投资方向和投资规模,并与政府的一般会计预算协调一致,保证资金到位。每年度的财政投融资计划作为政府一般会计预算的参考资料提交国会监督。同时又设立了财政投融资资金使用的弹性条款,使它比一般会计更具有灵活运用的能力,既维护了国会对预算审议的权力,又保留了财政融资的灵活性特点。经过多年的探索与实践,日本已建立了完整的财政投融资制度体系,并在日本经济的高速增长和稳定发展、资源的合理配置和产业结构的调整等方面发挥了独特的作用。

  三、建立和完善我国财政投融资体系的设想

  我认为,发展我国财政投融资的基本思路,大体如下:

   1.资金来源。

  财政投融资的资金来源应区别于一般财政资金,以有偿性资金为主,且具有长期产业投资的部分,但在财政投融资制度确立初期还需国家财政予以支持。一是预算拨款作为无偿来源,在整个资金来源中不能占太大比重。二是邮政储蓄存款和社会保障基金的剩余金,从发展趋势看,应成为其重要来源。三是政府保证债和政府保证借款,诸如向各专业银行发行中长期建设债券等。四是各种民间资金,应作为资金来源的重要组成部分。五是预算外资金“专户储存”中间歇资金的一部分,但不包括那些因转快,间歇时间短的预算外资金。

  当前应开拓财政投融资的筹资新方式:一是要大胆引进外资,可借助政府信誉,也可以财政担保方式鼓励企业和部门投资项目大胆借用外资。二是突破行政区划限制,采用多种方式筹集资金。三是适当吸收社会个人资金。可考虑创立社会共同基金,吸收社会小额投资者资金,也可以适当方式吸收个人大额信托存款。四是发行地方财政建设债券,诸如可增大市建建设债发行量等。五是增大政策性银行筹资量,国家开发银行和农业发展银行担负着包括农业在内的基础产业政策性融资任务,有必要随着国内信用总量的增长相应增大上述两家政策性银行的筹资量。

   2.资金动用。

   (1)财政投融资资金运用的方式,应根据资金来源的性质确定,一般可采取出资(即投资)和融资(包括贷款和购买有价证券)两种方式。这其中又可根据不同情况,采取委托贷款、信托贷款、直接投资、证券投资、合作投资、贴息贷款、贷款担保、融资租赁、联营投资等多种灵活的投资形式。投放领域应包括:一是对基础产业的投资;二是公共设施建设;三是社会福利方面的建设;四是需要进行政策性鼓励和支持和领域。财政投融资的重点要根据国家的宏观产业政策,产业演进规律和国情确定,加强交通能源、原材料工业建设,积极发展农业生产应作为目前财政投融资的重点,同时积极开发高新技术产业和第三产业,支持企业现代化设备更新和技术改造,促进县乡和农村乡镇企业的发展。

   (2)从资金使用对象上看,一是资金的直接运用者,如从事基础产业和社会基础设施建设的大中型国有企业、从事科技开发的国有事业单位等;二是资金的间接融通者,如政府金融机构等,通过政策性银行和其他金融机构向产业发展的薄弱环节提供贷款。财政投融资利率的确立应本着有计划、低利率、长期限的原则确定。

   3.财政投融资的管理。

   (1)建立财政投融资投资计划编制制度,内容包括资金使用方向、资金用途分类、投资预期收益等。从长远看,财政投融资计划应为“第二预算”,由同级人民政府审批,并列入国家综合财政信贷计划和固定资产投资计划,以利于控制固定资产投资规模。

   (2)需制定财政投融资资金使用的审批制度、监督检查制度、回收和效益考核制度、预决算制度及财政投融资内部财务核算制度。

   (3)建立合理、高效的组织管理机构,并实行科学管理。从发达国家开展财政投融资的经验和我国国情看,应建立以中央财政投融资为中心,有利于增强地方财政融资的两级管理体系。其一,中央一级在财政部内设置专门管理财政投融次的机构,负责制定财政投融资计划和财政投融资资金的管理。财政投融资活动的具体实施和运作应通过政策性银行进行 。政策性银行是非盈利性的金融机构,它的资金投向应完全服从国家的产业政策和对经济的宏观调控意图。对财政投融资资金的贷放一方面应采取低利率的鼓励政策,另一方面又要慎重进行项目选择,以确保资金的按期收回。其二,地方不一定要按对口原则,可因地制宜成立财政投资与发展银行、资金管理局或中心等。地方财政投融资的筹资,贷款形式、数量、期限、利率、投资方式等按受中央财政投融资机构的协调、指导和监督检查,同时应对地方人民代表大会负责,这样既便于中央实施宏观调控,也适应了地方经济发展的需要。

   (4)从国际经验看,凡是市场经济活跃的国家,其法规就越健全。所以应尽快制定财政投融资法,用法律、法规来规范财政投融资活动,使之纳入法制化管理轨道。

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