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国有企业改革中政府角色的定位

引 言

 

我国的国有企业改革既有国有企业内部管理方式的改善,又有体制环境的变革;体制的转变涉及多种社会关系,其中最重要的是改革过程中和改革后政府与企业的关系,即在社会主义市场经济中的企业和政府角色定位问题。国有企业改革与政府角色定位是相互包容,紧密相连的两个过程。国有企业体制改革必然涉及政府在政企关系中的地位和作用,政府角色的定位是国有企业体制改革大环境的重要组成部分。因此,要给政府角色定位,弄清楚政府该做什么和不该做什么,首先必须理清国有企业改革思路和政府功能与角色定位。二者之间存在一定的逻辑关系。一是从公共行政理论看,政府是为社会运行、发展提供服务的,政府功能应适应其管理、服务社会的需要;只有理清国有企业改革思路才能根据需要对政府管理企业的功能进行改造。二是就政府与企业的关系讲,国有企业改革应是政府功能调整的先导;要谈政府与企业的关系,必须先讲清楚国有企业怎么样改,然后根据国有企业改革目标,进行政府角色定位。
 

我国国有企业改革理论思路中体现的政府角色
 

我国国有企业改革存在两种理论思路。
 

第一种理论是国有企业改革必须在坚持公有制为主体,多种所有制经济共同发展的前提下,建立现代企业制度。认为国有企业应控制国民经济命脉,国有企业不能退出竞争性行业,政府通过国有企业和非国有企业中的国有资产控制国家经济。
 

第二种理论是以现代西方经济学理论为依据,认为国有企业改革应突破公有制在国民经济中占绝对主体和控制地位的传统所有制观念。完全按市场经济的要求进行。将国民经济划分为赢利和非赢利两大部门。赢利部门基本上由非国有企业经营,,这类企业称之为“经营型”企业;而非赢利部门一般由国有企业经营,这类企业称之为“政策型”企业。国有企业按这两大类进行体制改造,不再强调企业的公有制性质问题,要求国有企业从竞争性行业退出。认为政府是为经济发展提供公共服务的工具,没有必要控制“经营型”企业,也没有必要控制国民经济命脉。
 

前一种理论思路是我国政府所倡导的所有制理论和确定的国有企业改革方向。
 

这一理论思路的主要观点如下:
 

一、强调社会主义国家性质要以公有制主体作为保障,必须坚持政府对国民经济的控制力。以十五大报告关于社会主义所有制结构和国有企业改革的论述最权威:“公有制为主体、多种所有制经济共同发展,是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。这一制度的确立,是由社会主义性质和初级阶段国情决定的”“公有制主体地位主要体现在:公有资产在社会总资产中占优势;国有经济控制国民经济命脉,对经济发展起主导作用”“国有经济起主导作用,主要体现在控制力上。”
 

二、认为建立现代企业制度是国有企业的改革方向。十五大报告要求国有企业改革要按照“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”的要求实行规范的公司制改革,使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。认为产权清晰的企业法人财产制度是建立现代企业制度的关键;科学的法人治理结构是现代企业制度的管理模式。
 

三、认为股份有限公司制是国有企业改造的主要方式。之所以形成这一认识是因为股份有限公司制能适应社会大生产的需要,为财产的社会化和市场化提供有效的财产组织载体和机制。这集中体现在四个方面:一是财产形成的社会化、市场化。即公司可以在全社会的范围广泛集资和组合资产,从而突破了财产分割封闭的格局和产权作为个别人的、分散的局限;二是资本运用和支配的社会化、市场化,即现代公司从其起点即是以集合方式凝结成一个法人实体并执行着“社会资本“的职能。三是资本运作极其评价的社会化、市场化,即原始产权与法人产权分离,公司资产运作同时受商品市场和股市两重市场的导向、评价和约束;四是产权权能角色的社会化、专业化,即职业理论的形成。
 

四、反对国有企业退出竞争性行业。认为,一是应保持公有制为主体的社会主义性质。国有企业如果从竞争性行业退出就很难做到这一点。二是我国是发展中的社会主义国家,为了维护社会公平及利用国有经济在实行发展中国家的赶超战略目标中所具有的某种优势,政府具有能“集中力量办大事的特点”,国有经济必须保持对国民经济一定的控制力;三是国有企业从竞争性领域退出意味着大量国有企业要卖掉,这需要巨大的社会购买力。这个问题很难解决。我国的私人储蓄增长虽然较快,但这种储蓄主要是用来消费的,资金较分散,无力购买;而且普通居民又不是专业投资者,由于惧怕风险,购买意愿不会很强。我国的民营企业规模,与国有企业相比,相对较小,发展还很不充分;也同样是资金分散,因而无力购买。如果让国外大集团来买断大部分国有企业,则显然是不妥的。因此大面积买掉国有企业是不可能的,那么国有企业退出竞争性领域也就不可能。
 

这一理论思路的长处:一是符合社会主义初级阶段理论关于所有制结构的论述,具有最大的政治生命力。二是改革思路是渐进式的,“摸着石头过河”,边改边看,社会振动较小。三是以建立现代企业制度为方向,进行公司制改革,这是符合现代社会化大生产客观要求的。
 

这一理论思路的模糊之处:1、国家控股企业的产权是否真的明晰。2、国家股份的代表者是否明确,代表者是否能实现企业的利益要求;是否能真正建立起“三会”“四权”的科学法人治理结构。3、国家控股与建立企业法人财产制度是否相容。
 

第二种理论思路的主要观点如下:
 

一、明晰产权是国有企业的改革关键,但与国有企业产权公有制性质即国家控股不相容。因为某一产权关系是明晰的或者说其边界是清楚的,是指这种产权具有排他性。根据该定义,产权依法归自然人占有是明晰的;现代企业中的法人产权是明晰的,它由公司决策机构即法人代表机构拥有,公司法人依法拥有对公司财产的占有、使用、处置和收益权。而目前改革中的国有企业的产权是不清晰的。一是全民所有产权不是自然人产权;二是股份制国有企业中国家股由谁代表是不清楚的;三是要保持改制后的国有企业仍然是公有制性质,就要求国家股占控制地位,这样作为国家股的政府代表必然控制董事会,法人产权无法独立于原始产权。
 

二、将国民经济分为赢利与非赢利两大部门。国有企业存在的理由是“政策型”企业在国民经济中的必要性:竞争性的市场难以提供具有公共消费即不付费也可消费的产业,使追求自身利益的私有企业不愿涉及,如国防工业;或者是这些产品的社会效益很大,由私有企业提供可能排斥社会上无力付费的消费,如公共交通;同时这些产品与劳务对于整个国民经济与社会平等至关重要。


三、国有企业退出竞争性行业。因为只有“经营型”企业私有化,其产权才能真正明晰,才能按照现代企业制度的要求建立企业法人财产制度和法人治理结构;国民经济才能既在微观上保持效益,又在宏观上保持总量平衡。
 

这一理论的长处是在理论上更为透彻地剖析了现代企业制度对企业财产组织形式的内在要求;缺点是风险大,俄罗斯经济改革失败使人心有余悸,意识形态上很难令人接受,涉及巨大的社会购买力问题很难解决。


这两种理论思路的分歧点主要是:1、政府是否有必要控制国家经济命脉。2、国有企业应不应该退出竞争性行业。3、国家控股企业是否产权清晰。前者认为政府必须控制国家经济命脉,国家控股企业的产权是明晰的,是能够按照现代企业制度的要求使国有企业成为独立企业法人和市场竞争主体的。后者认为政府没有必要控制国家经济命脉,只要是国家控股企业,其产权关系就是不明晰的,出路只有国有企业退出竞争性行业,以便按自由市场的要求将企业改造成独立市场主体。这两种理论思路共同点是:都认为政府有干预经济的理由,在政府与企业的关系上都主张政企分开,企业按市场经济的要求自主经营,自负盈亏。
 

通过对以上两种改革理论思路的分析,我认为国有企业改革中公有制主体地位应该坚持,政府有必要控制国家经济命脉,国有企业改革主要是研究改革的方法问题,即如何建立现代企业制度的问题。这主要有三点理由:一是我国社会主义国家的经济基础是公有制经济必须占主体地位;社会主义制度的优越性就在于政府能集中力量办大事和实现人民共同富裕。二是任何一个国家的宏观经济要实现总量平衡,健康和可持续性发展,政府必须拥有足够的宏观经济调控能力。之所以强调这一点,因为我国经济体制正处于向市场经济过度时期,市场体制不健全,市场制度不完善,市场机制无法发挥应有的功能;象西方市场经济国家政府那样利用税收和货币政策两大经济杠杆及极少量的国有企业对国家宏观经济实施调控,对我国经济来说是不够的。我国在经济体制转轨过程中,国家经济需要政府实施调控的地方还很多;宏观经济离不开政府指导和干预,政府也不能失去对国家经济的控制力。我们还可以看到西方国家的政府在大的经济危机面前可干预的能力是极有限的;而我国政府去年在控制亚洲金融危机对我国经济的冲击中所表现出的能力是令人高兴的,这不能不部分地归功于我国经济的公有制主体性质使得政府能力显得强大起来。再一点就是我国是发展中国家,必须利用国有经济的控制力维护社会公平和稳定,实现赶超战略。
 

虽然强调公有制的主体地位;但实现这种主体地位的形式不需要体现在任何一个企业中,而应体现在国民经济总体质和量上。一部分企业可以是国家独资,一部分企业可以是国家控股,更多一部分可以由国家参股。虽然国家对具体企业失去了控股权,但从国民经济总体上讲,分散国有资产可以使国有资产进入更多的企业,更有利于国有资产保值,增值和在整个国民经济中占主体地位,控制国民经济命脉。
 

在这样的前提下,我认为明晰产权,确定法人财产制度是建立现代企业制度的核心。国有企业改革的思路是将国有企业理清为“政策型”和“经营型”两大类,但我国的“政策型”企业可划得更宽一些。“政策型”企业改组为国家独资公司或国家控股公司。“经营型”企业改组为国家参股公司。具体可采用分类指导方法。事实上,一些地方已按照这一思路在国有企业改革方面闯出了一条新路。广东顺德市原有各类国有企业1000多家,1992年后进行大胆改革,仅仅保留了101家,其余国有企业采用兼并、股份合作制等形式,按照现代企业制度进行改组,实现产权主体多元化,成为市场竞争的主体。事实证明,顺德市的国有企业改革是成功的。
 

西方国家政企关系中的政府角色
 

西方理论界根据国有企业改革中出现的新情况和政府管理社会经济功能的新要求,提出了新公共行政管理理论,作为国有企业改革中政府角色定位的指导思想。这一理论的内容较多,与国有企业改革和政府功能有关的观点主要有:
 

1、对政府控制经济的认识。以前认为自由放任的资本主义带来的许多弊端,可以通过国有化来医治;只要把有关国计民生的企业掌握在国家手里,一切问题都解决了;现在认为,即使实现了国有化,企业仍然存在怎样花钱投资才能有效益,提供什么样的服务才算尽职尽责的问题,否则国有化就成了政府越背越重的包袱。企业既然要按照市场规律运作,要生产效益,政府就不能直接管理企业;政府不必通过直接管理企业来保证国家经济基础和社会的稳固,而应当靠国家机器,即通过确立自己的合法性,利用法律赋予的权力去规范、控制市场,使经济按符合国家利益的方向发展。如果将行政管理看成一个过程,那么政府应该从着重控制投入转向着重控制产出。
 

2、在政府与企业的关系方面,宏观上,强调加强引导和调控;微观上强调政企分开。认为政府与企业的关系是纯粹市场关系。政府为企业确定战略目标,达到这个目标的途径和方法由企业自行设计;政府与企业之间完全平等地进行协商,签定合同,政府成为企业产品的定购者,而企业则是产品的生产者,完全按企业法来管理。
 

3、认为政府是公共产品的提供者而不是主要生产者,要求政府减少对经济的直接干预,减少行政管理层次,下放权力。


按照这一理论进行国有企业改革和处理政府与企业关系的西方国家主要有瑞典、英国和法国。
 

如瑞典政府在系统论证、广泛调查的基础上,明确了国有企业管理局的职能是引导和监督。同时用法律的形式授予企业以充分的自主经营权,特别是对以赢利为目的的国有企业,全部开放经营,让企业自主决策、自主经营、自负盈亏、自我发展。但政府对国有企业的放权并不是完全放手不管,而是利用投资与税收两大经济杠杆,对企业与社会消费进行引导和调节,以实现国有企业与国民经济发展的速度相均衡。
 

英国是一个传统的市场经济国家,市场决策的主体是企业,政府无权直接干预企业的经济活动,只有通过法律和经济手段规范市场秩序及企业行为。但是对于国有企业来说,政府的决策和管理仍然具有较大的影响力,这种影响力是通过主管部、财政部和议会对国有企业的管理和监督实现的。


法国政府处理国家与国有企业关系的基本原则是,既要保证国家对国有企业的所有权和领导权,又让大多数国有企业能够像私营企业一样,按一般经济法则和市场规律运作。因此,法国政府对国有企业实行宏观管理,即对国有企业行使资产所有权、领导权和监督权,但是企业可以自己制定中长期计划,在市场开发、产品开发、利润分配等方面,可以根据政府政策自行决策。


美国和日本主要采取政府主导型管理模式处理政府与市场、政府与企业的关系。与西欧国家不同,美国市场经济拥有强大的垄断资本,高度发达的生产力;还有多功能的国家机器对市场实行短期的经济干预。美国实行的是一种垄断主导型的市场经济体制。在这种体制下,美国政府的基本原则是主张市场调节,保护竞争。一方面维持和支持垄断资本的利益,另一方面也力图不使这种行为破坏自由竞争的气氛,影响经济效率的提高。同西欧、日本等17个发达国家相比,美国的国有化企业的比重较低,国家对某些行业实行国家完全控制,如邮政、航天等。对一些准国营(国家出资、私人经营)企业,在日常业务方面则有较大自主权。日本的特点是以私人企业制度为基础,政府以强有力的计划和产业政策对资源配置实行导向,其政府对企业的干预往往大于欧美等国家。这一点,一直被西欧一些国家批评为“大日本股份公司”。但是日本政府认为,日本政府所采取的一系列政府干预措施与政策,尤其是产业政策,是在基本维护自由市场制度的前提下进行的。也正是这种模式才使日本得以在战后20多年的时间里。迅速完成了经济复兴和高速发展。
 

通过控股方式来管理国有企业,是发达国家处理政企关系的一个主要特点。在政府中设有国有资产管理部门,通过控股公司对企业产生影响。如意大利政府中的“国家参与部“,其权力就是指导和监督控股公司逐级控制,以保证企业的经营活动与政府目标相一致。在组织管理体系上分为三个层次:上层:中央政府部门即国家参与部,负责向几家大的控股公司发布总的方针政策,以保障政府经济政策的实施和政府各种社会目标的实现。中层,即各种按行业组成的控股公司。下层是由控股公司控制的各种企业。在法国则是由财政经济和预算部代表国家对企业间接控股。瑞典政府在实施股份制改造过程中,国家股权一般均占企业总股权的51%,表现出政府对国有企业的所有权紧抓不放,以此来保证政府对企业及经济的调节与干预。
 

西方各国政府虽然在政企关系中的角色有所差别;但共同点都是政企分开,政府在企业之外实施宏观管理,既保证企业活力,又强调加强政府对宏观经济的调控能力。这些是值得我国借鉴的。
 

我国新政企关系中的政府角色定位
 

社会主义市场经济对政府与企业关系的总体要求是政企分开,政府管行业不管企业。政府角色总体定位为:国有资产的拥有者和监督者、宏观经济目标的设计和调控者、市场规划者、产业政策和行业法规的制定者、市场执法和监督者、对外贸易开拓者、社会保障维护者。
 

管行业有政府部门管行业与自律组织管行业之分。政府管行业的规划、政策、法规,即发展方向、产业政策、行政法规,面向各种企业、包括大企业和小企业,也包括国有企业和其他经济成分企业。行业组织是企业与政府之间的纽带与桥梁,是企业志愿参加的自律组织,是处理企业之间内部矛盾(不致于付诸法律的矛盾)的场所。


政企分开,企业是市场的法人主体,依法经营。通俗地说,政企分开就是政企脱钩,企业不再在行政上隶属于专业部门。各级政府与国有企业的关系,一是政府只对投入企业的资本享有所有者权益,对企业债务负有限责任。二是企业自主经营、自负盈亏、照章纳税,追求市场份额与经济效益;三是企业对国有资产负有保值增值的责任,政府监督企业资产运营和盈亏状况。
 

政府与国有企业这种资产关系的实现方式,主要是政府向企业派出稽查特派员,特派员不干预企业的决策、投入、经营的过程,只监督决策、投入、经营的结果。


企业实行战略性改组,实施鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程,改革力度很大,作为配套改革,解除企业与职工后顾之忧,必须建立社会保障制度。建立统一的社会保障机构,以统筹考虑具有中国特色的、符合现阶段社会保障体系。


政府对企业可实施两类管理,一类是以产权为基础的企业生产经营管理,也可称为产权管理;另一类是以行政权为基础的企业行为管理,也称为政权管理或行政管理。


产权管理是政府管理企业的特殊形式,以政府拥有企业的资产的产权为基础,这种管理只适用于国有企业,传统体制下,我国政府对国有企业的直接经营管理就属于这种管理。政权管理或行政管理,它是政府管理企业的一般形式,以政府拥有国家行政权力为基础。政权管理适用于社会所有企业,包括国有企业和非国有企业,即社会的所有企业都必须接受政府的管理。


在传统体制下,我国政府同时作为宏观经济的管理者和众多企业的所有者、经营者,这正是使政府自身职责不分的原因。这种政府自身职责的矛盾所造成的一个最直接的后果就是,政府即不象一位宏观经济管理者那样去公正合理地管理整个国民经济,又不可能象一位资产所有者那样去有效地经营和管理自己所拥有的那部分庞大的资产,造成政府行为的不规范和混乱,国有资产效益不佳。


在具体处理我国政府与企业关系时,政府要做到以下几点:
 

1、完善宏观管理。在市场经济条件下,政府可以充当深谋远虑的战略家,预测未来变化,但不宜充当指战员。政府所要做的是企业和市场自身力所不及或操作不好的工作。政府对经济管理的途径应是间接控制法,即利用税收、价格和信贷等工具,通过市场来迂回地作用于企业活动,而不是通过行政命令来直接指挥企业的运作。只有这样,才能使市场活而不乱,政府管而不死。目前,我国政府所需要做的事情很多。比如,政府要制定和实施正确的产业政策,使经济稳定运行和高速发展;政府要加强立法和执法,建立有效的法律监督,保障市场达到正常运行;政府要反对垄断,保护竞争,制止不正当竞争,鼓励公平竞争,维护消费者利益,从而建立良好的市场行为规范;市场竞争最终免不了会使企业破产、倒闭,随之而来的就是失业问题,另外现代经济活动越来越依赖于各种标准化服务,如信息市场、人才市场、金融市场等等,因此,政府要建立社会保障体系和服务体系。
 

2、政府需要帮助企业拓展对外业务。国际自由贸易有利于国际分工,可以促进自由竞争,从而刺激一国经济发展。但是,这一结论的正确性是有条件限制的,因为,那些经济比较落后国家的新兴工业,在国外优势产业的竞争压力下会有灭顶之灾,因此,为了维护国家经济独立和政治的自主,政府可以实行贸易保护措施,利用关税壁垒和非关税壁垒打起国内新兴产业的保护伞,帮助其发展成长。一旦这些产业成熟了,可以与国外企业展开竞争时,则应及时取消贸易保护措施,利用国际自由竞争来促进企业发展。因此,政府应当制定合理的贸易政策及进出口政策,根据国内产业的成熟情况,给予适当的保护,对不需要加以保护的产业则引入国际自由竞争,否则不利于激发企业效益的提高。此外,政府要提供帮助经济发展所必需的物质基础设施,如运输、邮电、通讯、能源等等;并为人力资源的发展提供必需的物品和服务,如教育、职业培训等等,来增强国家经济的综合竞争力。
 

3、政府对企业要实施监督检查。为了保证市场经济的正常秩序,政府需要通过一系列经济立法,如控制产品质量法,消费者权益保护法,环境保护法,税收法,银行法,广告法,反垄断法,劳动保护法等等,从而建立一套较为完备的企业行为规范。对关系国计民生的重要经济领域实施严厉控制。培养市场法制很重要,我国目前国有资产流失、企业偷税漏税现象很严重,还有环境不断恶化,以及企业领导贪污腐败问题都需要加强法制建设加以解决。政府在这方面应发挥强有力的监督职能。
 

主要参考书目:
 

《理论与现代化》


《中国行政管理》


《理论与改革》
 

《特区理论与实践》
 

《中国机构改革》


《理论月刊》
 

《求是学刊》
 

《宏观经济学原理》
 

《西方经济学原理》
 

肖耿:《产权与中国经济改革》

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