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建立我国资源类纠纷行政仲裁机制的立法构想之环境法论文论文

  【摘要】随着国民经济的迅猛发展,我国资源类纠纷的数量剧增,环境致害原因日趋复杂。现行的多元化资源类纠纷解决机制明显失衡,无法满足公正、高效解决资源类纠纷的需要。为了解决资源类纠纷、维护当事人的合法权益、维护社会稳定,起草《资源类纠纷仲裁法》已成为社会发展的需要。
  【关键词】资源类纠纷;仲裁;多元化
  一、立法背景
  自然资源是国家工业化进程的重要推动力,随着我国经济的快速发展,自然资源日渐枯竭,资源的稀缺性带来大量民事纠纷,如土地权属争议、渔业纠纷、林权纠纷等。资源类纠纷具有标的额大、涉及面广、时间跨度长、专业性强等特点,不仅严重侵害当事人的合法权益,而且也会给相应区域的经济发展带来困扰。
  为了解决资类纠纷问题,我国通过立法手段建立了多元化的资源类纠纷解决机制,包括调解、行政裁决、行政复议、诉讼等方式。虽然在一定程度上缓解了资源类纠纷当事人的矛盾,但是传统的纠纷解决方式存在很多问题,并不能及时、有效的解决矛盾,维护民事主体的合法权益。因此,我国在2009年出台了《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,该法规定以调解和行政仲裁的方式解决土地承包经营纠纷。从该法实施的经验来看,行政仲裁具有自愿、专业、灵活、快捷、经济等特点,可以有效解决土地承包经营中产生的纠纷问题,得到了农民广泛认可。因此,建议制定《资源类纠纷仲裁法》,将行政仲裁应用于所有资源类纠纷。
  二、立法的基本原则
  (一)意思自治原则。当事人可以按照内心的真实意思,自由选择资源类纠纷解决方式,避免相关部门对纠纷简单处置。实践当中,一些资源主管部门以不恰当方式干预资源纠纷,忽视当事人的真实意愿,导致矛盾激化,酿成严重的群体性事件。
  (二)公众参与原则。资源纠纷成因复杂,牵涉到当地政府、有关部门、自然人、法人等诸多主体利益,为了保证行政仲裁的公正、公平,应当允许不同主体参与仲裁活动,如仲裁委员会应当由政府、以利用资源为业的自然人代表、法律专业人士等代表组成。
  (三)公开、公平、公正原则。“以人为本”是社会发展的基本准则,公开、公平、公正原则是“因人为本”的重要体现,是资源类纠纷仲裁必须遵循的基本原则。公开、公平、公正原则主要表现为:第一,仲裁委员会的组成应该具有代表性,体现社会各方利益;第二,仲裁人员应当具有专业性,能公正的对纠纷进行行政仲裁,且遵循回避原则;第三,行政仲裁应当由纠纷当事人自愿选择等;第四,当事人在仲裁中有平等的程序权利,如有权发表意见、陈述事实等。
  (四)经济性原则。资源类纠纷往往牵涉甚广,如果久拖不决,会给当事人造成经济损失和人身损害,甚至引起大规模群体性事件。行政仲裁程序设计一定要简明,公正、高效的处理问题。可以参照《土地承包仲裁法》,采用简化程序、就近开庭、免除费用等方式来构建资源纠纷行政仲裁程序。
  三、仲裁机构的设置
  仲裁机构是否要“民间化”是社会一直争论的焦点问题。一种观点认为,仲裁要去行政化,坚持商事仲裁。仲裁机构的人、事、物要与行政机关彻底分离。其原因在于行政化的仲裁机构没有办法保持中立的立场,一旦纠纷涉及到地方政府或是地方利益集团,仲裁就可能存在不公正的现象。另一种观点认为,根据目前国情来看,资源类纠纷仲裁靠中立的仲裁机构进行商事仲裁是不切实际的。行政仲裁在效率、经济成本、专业性方面具有不可替代的优越性。面对错综复杂的资源类纠纷,只有行政仲裁才能解决实际问题。仲裁去行政化可以是仲裁改革的长期目标,但是在目前的条件下,还不具备改革的条件。现在的资源纠纷仲裁委员会应该置于行政机关的领导下,循序渐进的进行改革。通过法律授权,建立专门的环境纠纷处理的行政机关,在该机关内附环境纠纷仲裁委员会。该仲裁机关在专业上接受环保机关的指导并可向其问询和要求其提供技术支持,在纠纷处理上独立于环保机关。该机关按行政区域设立,但中央和地方仲裁委员会只有管辖范围的划定,没有领导和被领导的关系,各自独立行使仲裁权。
  四、仲裁员的选任
  我国《仲裁法》和《土地调解仲裁法》对于仲裁员任职条件有比较详细的规定。担任仲裁员大致需要满足以下的几个条件:第一,从事资源管理工作满一定年限;第二,有较高的道德素养和威信;第三,熟悉国家相关的法律法规。《资源类纠纷调解仲裁法》在仲裁员的选任上不能仅仅延续前面的立法规定,这对于解决复杂、疑难的资源类纠纷来说是不够的,应该进一步完善仲裁员的选任条件,仲裁员应当是法学方面的专家和环境学科专家。在仲裁庭的组成上,前面所述两类专家至少要占据两席。仲裁委员会按照不同专业设仲裁员名册,以供选择。另外,有些学者提出在我国有必要建立资源类纠纷仲裁员资格认证制度,这种想法也有一定道理,今后可以继续探讨。
  五、申请不以仲裁协议为要件
  我国《仲裁法》第21条规定:“当事人申请仲裁应当符合下列条件:(一)有仲裁协议;(二)有具体的仲裁请求和事实、理由;(三)属于仲裁委员会的受理范围。可见,仲裁协议是《仲裁法》规定的申请仲裁的必要条件,没有仲裁协议,仲裁委员会是不受理当事人的仲裁申请的。但是根据我国《土地调解仲裁法》的规定,仲裁协议就并非申请仲裁的要件,因为按照农村的一般惯例,农民既不会事先签订仲裁协议,也不会事后补充协议。鉴于资源类纠纷普遍存在原因复杂、难以预见、难以抗拒等不确定因素,建议在统一立法时候,仿照《土地调解仲裁法》的规定,申请仲裁不以仲裁协议为限。
  六、改革仲裁程序和司法监督模式
  资源类纠纷行政仲裁应当实行一裁终审原则。当事人已经对纠纷申请仲裁的,即失去向法院提起诉讼的权利,借此来维护仲裁的权威性。但仲裁所在地法院对于有明显侵害公众利益和违背公序良俗等法律规定情形的,可以撤消仲裁裁决或不予执行。
  【参考文献】
  [1]吴勇.关于我国环境纠纷行政仲裁的反思与重构.兰州学刊.2005年第4期.第145页
  

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